王福华 上海交通大学法学院 教授
关键词: 司法审查/宪法司法化/宪法私法化/民事诉讼
内容提要: 解决与宪法相关的争议，有宪法司法化和宪法私法化两种途径。宪法司法化以维护国家司法统一为目的，以宣告法律是否违宪为手段；宪法私法化则以民事权益的保护为宗旨，以通过民事诉讼实现民事权利的生成为内容。在中国现有宪法框架下，以宪法基本权利条款来解释、修正或者创造民法，是在民事纠纷中弥补法律漏洞的更好方法。宪法私法化在我国民事诉讼中，对于解决新型民事纠纷、创制具体的民事权利有着重要意义。
在司法实践中，我国宪法所规定的公民基本权利有相当一部分长期处于“睡眠”或“半睡眠”状态，公民的受教育权利就是这样一种在宪法上有明文规定而又没有具体化为有可操作性和具备救济功能的宪法基本权利。一年前，最高司法机关对公民因宪法权利受到侵害而产生纠纷的法律适用问题作出了司法解释，引起法学界的争鸣，不少学者乐观地认为该案的审理开创了宪法权利司法化的先河，实现了宪法与公民民事责任的“对接”；（注：2001年8月23日，山东省高级人民法院对全国首例教育侵权案作出终审判决，该判决直接的依据是：最高人民法院根据山东省高级人民法院的请示，于2001年8月13日作出（2001）法释25号《关于以侵犯姓名权的手段侵害宪法保护的公民受教育的基本权利是否应当承担民事责任的批复》。其实，在我国最早以法律确认宪法司法化的条文，却是民事诉讼法中关于认定选民资格案件的规定，但遗憾的是因为这一程序的应用并不常见，因而民事诉讼中牵涉的宪法问题就被人们忽视或者误解了。）也有学者提出不同看法，认为仅在民事审判中援引宪法规范判案并不等于宪法司法化，该批复解决的核心问题不过是如何在民事诉讼中将宪法基本权利与具体的民事权利相衔接的问题，确定的是公民的宪法权利通过诉讼程序获得保障和救济的可能性。本文试图从这一批复所引发的理论问题出发，在程序法的层面上重新认识宪法与民事诉讼法之间的关系。并希望通过这一问题的讨论，进一步促进我国民事诉讼制度对公民宪法基本权利的保护，从而使宪法规范在确认和扩充民事权利方面有更大的作为。
一、宪法司法化与私法化：宪法与民事诉讼程序关系的基本模式
（一）宪法司法化、私法化与诉讼程序
最高人民法院于2001年8月13日作出了《关于以侵犯姓名权的手段侵害宪法保护的公民受教育的基本权利是否应当承担民事责任的批复》（以下简称《批复》）貌似宪法司法化，但却不能涵盖宪法司法化的全部含义。因为这一批复只是对教育权具有可诉性和民事保护的可能性给予了确认，并未就法律之间的冲突、法律有无效力等问题作出判断，因而，简单地称之为宪法司法化会误导社会大众。更确切地说，我们不能过于乐观地把这一司法解释作为宪法司法化的开端。当然，由最高人民法院解释宪法的做法还是具有很重要的现实意义，通过解释宪法，避免适用违宪的法律、行政法规、规章和地方性法规，有利于保护公民的宪法基本权利和自由，这并不是对民主原则的违反和对审判权限的超越。
作为宪法司法化典型代表的司法审查制度有三种模式，即美国普通法院制、法国宪法委员会制和奥地利宪法法院制。在采纳普通法院进行司法审查体制的国家，其行政诉讼和刑事诉讼都存在着宪法司法化的契机，但在民事诉讼中却未必如此。司法审查的目的在于给受到行政机关侵害的公民以救济，因而法官总少不了适用宪法，因为大量的行政权侵犯公民权利的行为都是行政机关违反宪法和法律而导致的。这样，在公民宪法基本权利受到行政行为的侵害时，当事人有权要求法院对抽象的行政行为进行司法审查，这时宪法是法院审查行政机关行为合法与否的依据。刑事诉讼同宪法的联系同样紧密，西方国家的刑事诉讼甚至被誉为同宪法联系最为紧密的部门法，其刑事诉讼实践成为推动宪法发展的源动力之一（如美国刑事诉讼中的“米兰达”规则，最终成为其宪法修正案的组成部分）。因为面临着诉讼中处于优势地位的侦查机关和公诉机关，公民的宪法基本权利明显处于劣势地位，为此，各国都能够注意在刑事诉讼中对公民的宪法权利给予充分的保护。但是在民事诉讼中出现为宪法保护而不为民事法律保护的民事权益的情况却非常罕见。因为从宪法的功能定位来看，制定宪法主要是为了控制政府权力，保护公民的民事权益是宪法第二位的任务，而且从各国的法律体系及内容来看，宪法规定的公民基本权利没有被普通法律保护的情形是极其个别的。即便在民事诉讼中适用宪法裁判案件，也不是法律意义上的宪法司法化，因为法院只不过是在民事诉讼中以宪法基本权利条款来解释、修正或者创造民事权利，以弥补民事法律中的漏洞。
宪法权利虽然在我国不具有可诉性，但如果因宪法中规定的公民基本权利受到侵犯，它可以被转化为普通的民事诉讼，适用部门法来获得解决。但宪法制度上的缺失阻却了宪法规范在当前民事诉讼程序中的适用，在我国宪法立法和理论中，均未确认宪法诉愿或宪法诉权的制度，（注：宪法诉愿，也称宪法诉权或宪法控诉权，是宪法权利主体所享有的对宪法基本权利实行救济的基本权能，亦即“请求保护宪法权利诉讼”（Amparo），这一术语源出于拉丁语ante—pararc，其基本语意即为“保护”。）因而当事人发生带有宪法因素的民事争议时，不能基于宪法纠纷的事实向法院起诉要求裁判并且要求法院就宪法争议作出裁判。宪法诉愿是宪法司法化的前提，而我国目前的宪法体制决定了当事人尚不能享有这一权能。宪法诉愿的确立，特别是实现宪法司法化，在我国会是一个长期的过程，法院即使认为某一法律违宪，但在现有的宪法体制下，也不能实施司法审查权。但这并不应该称为阻碍、排除法院，尤其是最高人民法院在诉讼中严格地对宪法进行解释的权利。惟有如此，方可实现宪法规范的直接适用性和规范力，在宪法规范与现实之间架设沟通的桥梁。
（二）宪法诉讼与民事诉讼的连接方式
由于侵犯宪法基本权利的性质较为特殊，故各国在立法中往往确定由特定的机构适用特定的程序来审理，以充分、迅速、权威地保障宪法基本权利。但在宪法诉讼的运作方面，两大法系却存在明显的分野。
1．寓宪法诉讼于民事诉讼之中，采纳民事附带宪法诉讼方式的美国模式。美国是典型的“分散型”（decentralized）司法审查模式，即其司法审查权属于一切法院，而没有将其集中于一个特别设立的宪法法院或最高法院。美国的民事诉讼程序在一定程度上具有宪法特征，其宪法与诉讼程序的连接点有两个：其一，如果民事程序法与宪法原则抵触，则违反程序保障的程序法法规无效；其二，在审理民事案件或刑事案件时，如果涉及有关法规违宪，法院必须在对具体案件的判决中将违宪法规作为附带（incidental）问题宣告无效。法官在大量的宪法诉讼案件中对宪法作出解释，如1936年美国联邦法院在詹姆斯诉联邦案中的法律意见书中指出，对宪法不能作任何狭义和迂腐的解释。宪法文字是概括性的，其全部和真实含义常常只有考虑随时间而变化的全部事实才能确定。[1]美国虽然无宪法诉权和民事诉权理论，但其立法不但明确、具体，而且充满了技术性。其宪法第3条规定：一个案件或争议可以由联邦法院进行判决的条件是：（1）它必须涉及真正相争或对抗的当事人，（2）必须存在一项起源于法定事实情形的可被承认的合法利益，且（3）争议的问题必须是可以通过运用司法权力加以解决的。[2]
2．以统一宪法诉讼为核心，宪法诉讼与民事诉讼相分离的模式。如德国的普通法院对于违反宪法问题就无权审理，普通法院在其民事诉讼等程序中也实行司法消极主义，法官不能超越宪法为裁判，而是由宪法法院采纳“统一型”的司法审查模式进行审理。但是，宪法法院即使对某一法律作出认定违宪的裁判也不能代替立法机关对此进行立法。宪法诉讼的启动通常有两种途径：一是主攻击（principaliter），即直接向宪法法院起诉，但仅1949年《基本法》规定的组织方有提起这种诉讼的资格；二是附带攻击（incidenter），在这种情形下正在进行的其他程序必须中止，待宪法问题解决之后方可继续审理与其相关的普通民事案件。当然，采取这一模式的国家，其普通法院可以通过解释法律来实现宪法的私法化。普遍的做法是：当出现对法律未规定的事件进行审理并为裁判时，法官有权在现行法的框架内，在类推、扩张解释的基础上进行裁判。
（三）宪法司法化与宪法私法化的区分
作为宪法基本权利的救济手段，宪法诉愿既可以在宪法诉讼中行使，也可以在民事诉讼或刑事诉讼中行使。我们可以将前者称为“宪法司法化”，将后者称为“宪法私法化”。遗憾的是，在包括最高人民法院《批复》在内的诉讼实践中，人们将宪法的司法化与宪法的私法化相提并论，甚至混同了。这两个范畴之所以轻易地被审判实务界和理论界混淆，除了两者之于我国乃新生事物，人们往往望文生义的原因外，它们还确实存在着一些共同特征。首先，两者都是采纳了诉讼方式来获得解决，具有程序法的属性，即通过程序的展开、对话来获得解决。当然，宪法诉讼和普通的诉讼程序不仅仅是纯粹的形式，而是各种矛盾的交汇点和国家政策的结合处。从外国宪法诉讼的规定来看，其在诸多诉讼规则方面与民事诉讼是相通的，如当事人能力等。其次，两类案件都不同程度地具备了宪法因素的争议，往往需要在民事诉讼中通过审判权裁判这些具备宪法争议因素的民事案件，以期能够为社会中的利益冲突提供和平而理性的解决途径。再次，两者针对的都是具体的争议，而不是抽象的争议，受到公权利侵害的个人的基本权利，必须是直接的、具体的事实，但法院绝对不能脱离具体事件抽象地对此进行审查。
但是，宪法的司法化与宪法的私法化又是有严格界限的，宪法诉讼与民事诉讼毕竟属于不同的程序，所以在这两个环境中运作的宪法诉愿也具有不同的表现方式。或者说它们各有自己区别于对方的表征：首先，两者的诉讼标的不同。就诉讼的相对方来讲，宪法司法化或者说宪法诉讼中受到司法审查的是国家的行为，即针对侵害公民基本权利和详尽基本权利的公权利，显然要比引起行政诉愿的原因广泛得多，同样比刑事的和民事的诉讼概念广泛，其诉讼标的更具有根本性质。[3]如奥地利的宪法诉讼制度（Beschwerde）规定，当宪法所保障的权利被联邦或地方行政行为侵犯时，个人才可向宪法法院起诉，由法院判决宣告该行为是否有效；而宪法的私法化虽然也通过诉讼形式来实现，但是其保护的对象最终必然是民事实体权利。其次，就裁判形式来讲，宪法司法化侧重诉讼中强调法官通过甄别不合宪的法律、法规，并确定其效力层次，宣布某些法规无效，以否定或肯定的裁判形式来确定，而宪法私法化则通过法官对在具体案件适用宪法规范或解释宪法规范，推进宪政以及公民权利的扩展。再次，两者的目的不同。宪法司法化的终极目的是实现、增进法制统一，防止国家权利任意侵害公民基本权利；而宪法私法化的目的则在于加强、充实对民事权益的保护。最后，两者的启动程序不同。启动宪法诉讼，实现宪法司法化的前提条件是穷尽所有救济手段，即在行政的、诉讼的手段用尽之后依然不能消除这种侵害时，公民方可启动宪法诉讼来寻求司法救济。宪法诉讼在原则上具有补充性，即在一般的救济和攻击方式不能奏效时，才可提起宪法诉讼。例如德国立法规定：只有在情况紧急时，德国宪法法院有权在作出终审判决之前，基于宪法诉讼，提供临时救济（provisional remedies）。而宪法私法化的途径则是民事诉讼，与普通的民事诉讼程序的启动别无二致，只是在诉讼中通过解释法律，来实现私法规范与宪法规范之间的契合。
二、宪法私法化在我国
既然在现有宪法框架下，我国普通法院尚不能行使司法审查权，真正的宪法司法化也就不具备其运作的制度基础。然而，这并不能否定在我国现行体制下实现宪法私法化的现实可能性和必要性。
（一）宪法私法化的制度基础
司法最终解决的原则是宪法诉愿能够进入司法程序的制度基础。牵涉到宪法基本权利的争议，大多是复杂的社会问题和政治问题，通过法院严格解释宪法规范和基本法规范而作出判决，可以使当事人的思维趋于理性化，即使败诉他们也不至于采取极端行动。宪法私法化这种对包含宪法争议的民事纠纷得到“正当化”的处理，是其它解纷方式尤其是行政方法所不能比拟的。所以，通过将尽可能多的适宜用司法方式处理的纠纷处理权赋予法院，能起到非常积极的作用。
司法程序中法律利益分配机制是宪法诉愿的运作条件。民事诉讼法就是通过具体的程序规则民事权利的实现，如何从宪法的角度来讨论诉讼法的功能、目的，是拓宽民事诉讼作用范围、扩大民事诉讼功能的现实需要。法院不只是纠纷解决的机构，还应当成为确认行为规则的机构。我们可以将民事诉讼中的“确认规则”行为理解为法官对民事权利的创制，即促进实体权利的形成。国家的立法活动是对利益的第一次分配，而通过法的实施对利益进行第二次分配。宪法规定的公民基本权利是一个整体的、组合的概念，它可以被分解为若干个单项的权利，法院可以针对权利损害的情况作出具体的判决。实际上，司法解释是法官审理具体案件时，在适用法律衡量案件事实和法律尺度过程中对法律含义所作出的一种阐释。[4]法院在行使裁判权的过程中事实上也是在严格地解释宪法，法官是在运用他对宪法条文含义理解的基础上，来审视、论证具体的民事规范与案件事实之间的关联程度。最高人民法院去年作出的《批复》，使得受教育权从一个抽象的、一般性的权利成为具体的民事权利。地方各级法院可以据此司法解释对相关案件进行裁判。
法官的法律解释权是宪法诉愿的基本保障。在我国市场经济条件下，市民越来越多地通过诉讼改变国家对维护市民利益不利的政策，由此出现了以改变现行不合理的法律规定为目的的“政策志向型诉讼”（即以建立一种新的政策或制度为目的或虽无此目的但诉讼结果将达此目的的诉讼）。在法律无具体规定的情况下提起的诉讼，或法律虽有规定但却相对落后和不合理的情况下，当事人的起诉意在改变现行法律，在这样的诉讼中法官面对诸种新情况，不能再机械地适用法律。法官不是适用法律的工具，而是法律的创造者。[5]可以说，法官造法的机制源出于诉之利益理论，所创制的具体民事权利是通过针对具体人的行为或事件，通过对宪法或制定法的解释及创设新判例等积极方式来肯定某项社会政策。通过解释宪法过于原则性的规范，使其具有明确的指导性，进而影响和参与国家、社会宏观事务的决策。由于宪法确认了抽象的、原则性的基本民事权利，因而在一般情况下，社会主体通过日常民事交往即可实现实体法确认的民事权利，只有一少部分民事冲突才通过诉讼途径，由法院以判决的方式使权利得到维护。但在这一部分诉讼中，通过法官的法律解释，使宪法权利具体化，进而使民事权利明晰化，使其成为生活准则的功能更加突出。如在日本，环境权的产生在很大程度上就是法官解释法律的结果。
（二）宪法私法化在我国
在诉讼实践中适用宪法，对于实现国家法制的统一，协调各个部门法之间的关系，弥补法律漏洞，是非常必要的。相反，如果宪法规定的标准可以被其他法律、法规任意侵犯和剥夺，宪法就无最高法律标准可言。
大理白族自治州人民政府关于印发《大理白族自治州农村最低生活保障工作细则》和《大理白族自治州城乡医疗救助管理暂行办法》的通知
云南省大理白族自治州人民政府
大理白族自治州人民政府关于印发《大理白族自治州农村最低生活保障工作细则》和《大理白族自治州城乡医疗救助管理暂行办法》的通知
大政发〔2008〕78号
各县市人民政府，州级国家行政机关各委办局（司行社区）：
《大理白族自治州农村最低生活保障工作细则》、《大理白族自治州城乡医疗救助管理暂行办法》已经州人民政府同意，现予印发，请遵照执行。
大理白族自治州人民政府
二○○八年十一月二十日
大理白族自治州农村最低生活保障工作细则
第一章 总 则
第一条 为进一步规范农村最低生活保障工作，切实解决农村贫困人口的生活困难，根据国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》、《云南省农村最低生活保障工作规程（试行）》的相关规定，结合我州实际，制定本工作细则。
第二条 农村最低生活保障制度，是指政府对家庭年人均纯收入低于当地农村最低生活保障标准，且具有当地常住户口的农村特殊困难家庭给予生活救助的新型社会保障制度。
第三条 实施农村最低生活保障制度必须坚持以下原则：
（一）保障农村特困群众基本生活原则；
（二）保障水平与当地经济社会发展水平相适应原则；
（三）政府救助与劳动自救和社会救助相结合原则；
（四）公开、公平、公正原则；
（五）以户施保、分类施保、差额补助、动态管理原则；
（六）“一评、三审、两公示”原则；
（七）保障资金实行社会化发放原则；
（八）属地管理原则。
第四条 县级以上人民政府民政部门具体负责本行政区域内农村最低生活保障的管理工作，牵头协调扶贫、统计、发展改革、审计等部门做好相关工作，协调财政部门按照规定落实农村居民最低生活保障资金。
乡（镇）人民政府负责农村最低生活保障对象的审核工作。
村（居）民委员会受乡（镇）人民政府的委托，承担农村居民最低生活保障对象家庭收入的调查核实和民主评议等工作。
第五条 各级人民政府要加强农村最低生活保障工作的领导，充实低保工作机构和人员，安排必要的工作经费，提供必要的办公条件，尤其要妥善解决好乡镇有人、有钱办事的问题。
第六条 各级民政部门要积极推进农村最低生活保障工作的法制化、规范化、信息化和社会化进程，提高管理水平。
第二章 保障范围和对象
第七条 持有大理州常住户口的农村居民，凡共同生活的家庭成员年人均纯收入低于当地农村最低生活保障标准的，都应纳入当地农村居民最低生活保障范围。农村人口与城镇人口混合家庭中已享受城市居民最低生活保障的，不再纳入农村最低生活保障范围。
家庭成员是指具有法定赡养、扶养或抚养关系的人员，主要包括：祖父母（外祖父母）、父母（岳父母或公婆）、配偶、子女、孙子女（外孙子女）、兄弟姐妹以及其他具有法定赡养、扶养或抚养义务关系的亲属。
第八条 农村最低生活保障对象是指共同生活的家庭成员年人均纯收入低于当地农村最低生活保障标准的具有当地常住户口的农村居民，主要包括以下几类人员：
（一）因家庭成员患病导致家庭生活特别困难的；
（二）家庭主要劳动力残疾或年老体弱导致丧失、缺乏劳动力或劳动力低下，致使家庭生活特别困难的；
（三）因生存条件恶劣，自身无法维持基本生活，家庭生活特别困难的；
（四）各级人民政府确定的其他特殊困难居民。
第九条 有下列情形之一的农村居民，不得享受农村最低生活保障：
（一）家庭实际生活水平明显高于当地农村最低生活保障标准的；
（二）在法定劳动年龄内有劳动能力（在读学生除外）或自身有维持基本生活能力而不从事生产劳动的；
（三）不按规定如实申报家庭收入、弄虚作假或拒绝调查的；
（四）法定赡养、扶养（抚养）义务人有赡养、扶养（抚养）能力但未履行义务的；
（五）年内购买价值超过低保标准5倍以上非生活必需品的；
（六）正在服刑、劳教的；
（七）各级人民政府认定不能享受农村最低生活保障的其他人员。
符合农村五保供养条件且已纳入五保供养范围的，不再享受农村最低生活保障。
第三章 家庭收入核实
第十条 农村居民家庭收入是指共同生活的家庭成员全年的全部货币收入和实物收入的总和，包括：
（一）从事农、副业生产及其他合法劳动经营收入；
（二）法定赡养（扶养、抚养）人应当给付的赡养（扶养、抚养）费；
（三）出租或变卖家庭财产获得的收入；
（四）依法继承的遗产或接受的赠予；
（五）存款及利息、有价证券及红利；
（六）其他应当计入的合法收入。
家庭年人均纯收入一般以上年度的家庭收入为基数，年与年间家庭人均收入差距较大的，可按照最近两年的平均收入计算。具体计算方法为：上年度家庭年收入总和÷家庭人口数。
第十一条 下列项目不计入家庭收入：
（一）优抚对象按照国家规定领取的各类优待金、抚恤金、补助费、护理费、保健金、丧葬费；
（二）各级人民政府给予对国家、社会和人民作出特殊贡献人员的奖励金；
（三）在校学生的各类奖学金、助学金、勤工俭学、寄宿制学生生活补助收入及由政府和社会给予困难学生的其它补助金、救助金；
（四）因工（公）负伤和意外伤害的医疗费、误工费、营养费、护理费及死亡人员的丧葬费和抚恤金等；
（五）独生子女费、农村计划生育政策奖励扶助金；
（六）按规定享受的新型农村合作医疗补偿和医疗救助金；
（七）政府、社会或个人给予的临时性生活抚慰金；
（八）政府给予的生产性补助资金；
（九）各级人民政府确定的不应计入的其它收入。
第四章 保障标准制定与调整
第十二条 农村最低生活保障标准由县级以上人民政府民政部门会同财政、扶贫、发改、统计等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布实施。
第十三条 农村最低生活保障标准应按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电、燃料等费用，并适当考虑未成年人的义务教育费用合理确定。各地确定的农村最低生活保障标准不得低于国家确定的上年度农村绝对贫困标准。
第十四条 在研究制定最低生活保障标准时，要遵循标准适度、量力而行的原则。所制定的标准既要能保障低保对象的基本生活，又要防止标准过高，以充分调动劳动者生产积极性。
第十五条 农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平、农村绝对贫困标准的提高适时进行调整。
第五章 申请审批程序
第十六条 农村最低生活保障实行属地管理，以户为单位，由户主本人向户籍所在地的村（居）委会提出书面申请，无书写能力的，可委托他人代写申请或由村民小组提名申请。申请农村居民最低生活保障的家庭，必须如实反映家庭成员及家庭经济收入情况，并提供居民户口本、居民身份证、家庭收入状况证明以及其他相关证明材料。
第十七条 对于人户分离的困难家庭，按照属地管理原则，应在户籍所在地提出申请，申请人居住地乡（镇）人民政府要协助做好调查取证工作，并将有关证明提供给申请人户口所在地的乡（镇）人民政府。
对于户口不在同一地点的家庭成员，只能由其中一人提出申请，并提供其他成员户口所在地乡（镇）出具的相关证明。
对于同一家庭成员中既有农业户口又有非农业户口的，由农业户口人员向所在地的乡（镇）人民政府进行申请，非农业户口人员所在地的乡（镇）人民政府或单位配合提供家庭收入证明。
第十八条 村（居）委会委托村民小组召开村民代表（户主）会议对申请低保的家庭进行民主评议，确定后报村民委员会审核。村民委员会应对申请人的家庭状况再次进行调查复核，提出初步审核评议意见，并在村委会和本人所在的自然村内张榜公示；公示7天后无异议的，由村民委员会正式签署审核评议意见报乡（镇）人民政府审核。
第十九条 乡（镇）人民政府对村民委员会上报的材料应在10个工作日内完成调查审核工作，乡（镇）人民政府应派出2人以上的调查员对申请人的家庭收入状况进行入户调查核实，如实填写《入户调查表》，实行谁调查谁负责，谁签字谁负责。对符合条件的签署审核意见后报县级民政部门审批；对不符合条件的，应书面告知申请人并说明理由。
第二十条 县级民政部门负责对申请人的家庭收入、家庭财产、家庭人口、劳动力状况和实际生活水平进行抽查和复核，并结合村民民主评议情况，提出审批意见，对符合条件的，按照差额补助原则核定补助金额，并以书面形式通知乡（镇）人民政府，同时委托乡（镇）人民政府返回所在村民委员会张榜公示，公示内容应包括享受理由、人数、时间、金额及监督举报电话等。公示7天后无异议的即填发《云南省农村最低生活保障金领取证》；有异议的，应及时核查处理；经核查确实不符合条件的，应当在30日内书面告知申请人，并说明理由。
第二十一条 享受农村最低生活保障家庭成员中，在法定劳动年龄内有劳动能力的人员应当参加村民委员会或村民小组组织的公益性劳动。
第二十二条 农村最低生活保障对象实行动态管理，一年复核审批一次。享受农村最低生活保障的家庭人均收入发生变化或户籍变更的，应当通过村民委员会及时告知主管审批机关；主管审批机关每年对享受农村最低生活保障的家庭复核一次，及时办理停发、减发或者增发保障金的手续。
第六章 优惠政策
第二十三条 大理州农村低保对象凭《云南省农村最低生活保障金领取证》可享受以下优惠政策：
（一）县（市）级工商、税务部门对低保对象申请从事个体经营的，按照工商和税务的有关政策给予适当减免税费。
（二）民政部门从医疗救助资金中代农村低保对象交个人参合费，资助其参加新农合；农村低保对象到国家认定的医疗机构就医时，医疗机构应当凭《云南省农村最低生活保障金领取证》免收其挂号费、诊查费、普通注射费和换药费；对大病患者在上述机构享受减免并经新农合报销后，自己承担的费用仍难以支付，影响家庭基本生活的，县级民政部门按照《大理州城乡医疗救助管理暂行办法》的有关规定给予救助。
（三）建设、国土资源等部门依法对其辖区内的农村低保对象减免新建、改建住房的有关税费。
（四）乡（镇）或村（居）委会两级要优先推荐低保对象成年子女就业；优先提供生产技术、信息服务。
（五）低保家庭免交村级公益事业费；保障对象丧失劳动能力的应当免除义务工和劳动积累工。
（六）其他与生活直接相关的水电、燃煤（燃气）、广电等部门，也要对农村低保对象的生活给予必要的扶持和优惠。
（七）享受国家和各级人民政府规定的其他扶持、优惠政策。
第七章 保障资金管理与发放
第二十四条 农村最低生活保障资金坚持分级负担、多方筹措的原则，纳入社会救助资金专户，实行专项管理，专账核算，专款专用，不得挤占挪用。州、县（市）民政部门应当在每年编制下年预算时，将农村低保资金编入部门预算，经同级财政部门审核后，列入下年财政预算。
第二十五条 农村最低生活保障金实行社会化按月发放，在核实保障对象家庭收入的基础上，按照其家庭困难程度和类别实行分类分档发放；农村最低生活保障金以货币形式发放，有条件的地方，要积极推行国库集中支付方式，通过金融代理机构实行“一折通”发放；对个别交通不便的边远山区暂时可以实行现金发放。对行动不便的低保对象，可委托村（居）委会人员代领并送到户。
低保金发放和领取手续必须完备，杜绝冒领、少发、欠发、扣发低保金或搭车收费等现象发生，确保低保金按时足额发放。
第二十六条 积极鼓励和倡导企业、社会组织和个人为农村最低生活保障提供捐助和资助，所捐的资金按照捐赠者意愿或纳入同级预算管理，专项用于补助和改善低保对象的基本生活。
第八章 相关制度建设
第二十七条 农村最低生活保障工作应当逐步实行信息化管理。各级民政部门和乡（镇）农村最低生活保障工作机构应当按时做好农村最低生活保障工作统计数据的采集、整理、汇总、报送工作，并接受有关单位和个人的监督及查询。
第二十八条 加强农村最低生活保障工作档案管理标准化建设，做到一县（市）一室，一乡（镇）一柜，一村一盒，一户一袋，材料齐全，查阅方便。
第二十九条 各级民政部门应当对农村最低生活保障政策、办事程序、保障标准、保障对象、保障资金发放、实际补差标准等实行公开，并设立举报箱和投诉电话，受理举报、投诉，公开接受社会和群众监督。
第三十条 各级民政部门要积极会同财政、审计、监察等部门定期或不定期对农村最低生活保障工作进行检查，依法对违法、违纪、违规行为进行处理。
第九章 法律责任
第三十一条 享受最低生活保障待遇的农村居民有下列行为之一的，由县（市）民政部门给予批评教育或警告，追回其冒领的保障金并终止其低保待遇；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）采取虚报、隐瞒、伪造等手段骗取最低生活保障待遇的；
（二）在享受最低生活保障待遇期间家庭收入情况发生变化或家庭人口减少，不按规定告知户口所在地村（居）委会或乡（镇）人民政府办理变更手续的；
（三）其他违反最低生活保障工作规定的情形。
第三十二条 从事农村低保工作的人员有下列行为之一的，由县级以上纪检监察机关对相关责任人进行行政问责，构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）对符合享受农村最低生活保障待遇的对象，无正当理由拒不审批，或者无故拖延审批的；
（二）对不符合享受农村最低生活保障待遇的对象，擅自批准其享受最低生活保障待遇的；
（三）贪污、挪用、冒领、扣压、拖欠、截留、挤占农村最低生活保障金的；
（四）有其他玩忽职守、优亲厚友、徇私舞弊、滥用职权行为的。
第三十三条 农村居民对县级以上民政部门作出的不批准或减发、停发农村最低生活保障待遇的决定等具体行政行为不服的，可以依照行政复议法或行政诉讼法的有关规定，向本级人民政府或者上一级民政部门申请行政复议，或者直接向人民法院提起行政诉讼。
第十章 附 则
第三十四条 本工作细则由大理白族自治州人民政府负责解释。
第三十五条 本工作细则自2008年12月1日起施行。
大理白族自治州城乡医疗救助管理暂行办法
第一章 总 则
第一条 为进一步健全和完善我州社会保障体系，规范完善我州城乡医疗救助制度，根据《国务院办公厅转发民政部等部门关于建立城市医疗救助制度试点工作意见的通知》(国办发〔2005〕10号)和《民政部、卫生部、财政部关于实施农村医疗救助的意见》（民发〔2004〕号158文件）精神，结合我州实际，制定本暂行办法。
第二条 城乡医疗救助制度是指通过政府拨款和社会各界自愿捐助等多渠道筹资，对城乡低保对象和农村五保户、城乡贫困家庭实行医疗救助的制度。
第三条 各县市要从当地实际出发建立城乡医疗救助制度，医疗救助水平要与当地经济社会发展水平和财政支付能力相适应。
第二章 救助范围和对象
第四条 城乡医疗救助范围主要是经县级民政部门最终核定的享受城乡居民最低生活保障和农村五保供养待遇的人员，具体救助对象为：
（一）城市居民最低生活保障对象中未参加城镇职工（居民）基本医疗保险或职工医疗互助活动的人员。
（二）虽已参加城镇职工（居民）基本医疗保险或职工医疗互助活动，但家庭特别困难，个人负担仍然较重的城市低保人员。
﹙三）农村低保对象和五保供养对象中虽已参加当地新型农村合作医疗但个人负担医疗费仍过高的人员。
（四）经县、市民政部门认定需要救助的其它特殊困难的人员。
因交通事故、打架斗殴、吸毒、酗酒等违反国家相关法律、法规造成伤害的人员不在救助范围内。
第三章 救助方式
第五条 城乡医疗救助主要针对住院医疗救助，住院医疗救助实行医前救助、医中救助、医后救助三种形式。
第六条 住院医疗救助的方式
（一）医前救助是对生活确实特别困难，已确诊需住院治疗的对象给予一定金额的救助。
（二）医中救助是救助对象在住院治疗期间给予一定治疗费用的救助。
（三）医后救助是救助对象住院治疗总费用中，扣除城镇职工（居民）医疗保险和新型农村合作医疗报销部分以外个人负担部分超过一定金额的按规定比例给予救助。
第七条 城市低保对象参加城镇居民医疗保险个人免缴参保费，农村低保对象和五保供养对象全额资助其参加当地新型农村合作医疗。
第八条 城市医疗救助的定点医院为城镇职工（居民）医疗保险定点医院，农村医疗救助定点医院为新型农村合作医疗定点医院。
第四章 救助标准
第九条 住院医疗救助按以下标准给予救助：
（一）医前救助。对申请医前救助的对象，凭医院首次出具的原始医疗诊断书、病历、医院检查记录、医院出具的治病所需费用证明、村（居）委会生活困难证明等相关材料，经规定程序审核、审批后，按医院出具的所需医疗费用的5%进行医前救助。
（二）医中救助。救助对象在定点医院住院治疗可享受“三大常规”检查费、胸片检查费、普通床位费、护理费个人承担部分各40%的医中救助。
（三）医后救助。救助对象一般按其个人年累计负担医药费总额的10%给予救助。
城乡医疗救助对象每人每年累计救助金额一般不超过3000元，对个人年累计负担医药费特别巨大而又特别困难的人员，经县级以上人民政府批准，可适当提高救助标准，但一年累计救助金额不超过10000元。
第十条 核定个人年累计负担医疗费用不包含下列费用：
（一）一般门诊发生的费用；
（二）医保部门按规定应报销的费用；
（三）所在单位为其所报销的费用；
（四）各种商业保险赔付的医疗保险金；
（五）农村低保对象、五保供养对象参加新型农村合作医疗所报销的费用；
（六）社会各界互助帮扶给予救助的资金。
第五章 申请审批程序
第十一条 城乡医疗救助实行属地管理的原则，申请人凭《城市（农村）居民最低生活保障金领取证》和《农村五保供养证》向﹙村﹚居民委员会提出书面申请，如实提供医疗诊断书、医疗费用收据、病史材料、领取的医保金额或新型农村合作医疗报销凭证、社会互助帮困情况证明等，经﹙村﹚居委会调查核实、民主评议后报乡镇人民政府审核。
第十二条 乡镇人民政府对上报的申请书和有关材料进行逐项审核，对符合医疗救助条件的上报县市民政局审批。
第十三条 乡镇人民政府根据需要，可以采取入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的医疗支出和家庭经济状况等有关材料进行调查核实。
第十四条 县级人民政府民政部门对乡镇上报的有关材料进行复审核实。对符合医疗救助条件的核准其享受医疗救助金额，对不符合享受医疗救助条件的，应当书面告知申请人，并说明理由。
第十五条 医疗救助金由乡镇人民政府民政所（办）发放，或由县级民政部门通过银行、邮局等方式直接支付给救助对象。
第六章 资金的筹集
第十六条 各县市要建立医疗救助基金，医疗救助基金主要通过以下渠道筹集：
（一）各县市政府每年年初根据实际需要和财力情况安排医疗救助资金，列入当年财政预算。
（二）州财政对各县市城乡医疗救助资金给予适当补助。
（三）社会捐赠及其它资金。
第十七条 城乡医疗救助资金纳入社会保障基金财政专户管理。各级财政、民政部门对医疗救助资金实行专项管理，专款专用。
第十八条 各县（市）人民政府每年从本级财政预算中安排一定的工作经费，用于医疗救助对象的调查、建档等相关工作的支出。
第七章 医疗服务和优惠政策
第十九条 县市卫生部门要按照“布局合理、数量适宜、满足需要、方便就近”的原则，在城乡选择和确定提供医疗救助服务好的医疗卫生机构，为城乡医疗救助对象提供价廉质优的服务。
第二十条 卫生部门要协助民政部门，参照当地城镇职工医疗保险甲类用药目录、诊疗项目目录，新型农村合作医疗或医疗保险基本用药目录、医疗检查项目以及医疗服务设施目录，制订医疗救助对象的医疗服务标准，引导医疗机构合理检查、合理用药、因病施治，控制和降低医药费用，保证医疗质量和安全。
第二十一条 承担为医疗救助对象提供医疗服务的医疗机构，要严格执行医疗服务的诊疗规范和操作规程。
第二十二条 城乡低保对象、农村五保供养对象到州内医保或新农合定点医院门诊治病，凭《城市（农村）居民最低生活保障金领取证》和《农村五保供养证》免交挂号费、诊查费、普通注射费、换药费。
第八章 管理和监督
第二十三条 各县市人民政府要结合当地实际制订城乡医疗救助的具体实施办法，医疗救助在当地人民政府领导下由民政部门管理并组织实施，有关部门要各负其责，积极配合，共同抓好落实。
第二十四条 各县市民政部门要认真调查研究，掌握情况，建章立制，完善程序，并做好综合协调工作。要按照公开、公平、公正的原则，实行医疗救助公示制度，公开接受社会和群众监督。
第二十五条 各级卫生部门应加强对提供医疗服务的医疗卫生机构的监督管理，规范医疗服务行为，提高服务质量和效率。
第二十六条 各级财政、审计部门应加强对医疗救助资金的监管和审计，确保医疗救助资金按时拨付和合理使用，杜绝挤占挪用等情况的发生。
第二十七条 有关单位、组织和个人应当如实提供相关情况，积极配合医疗救助的调查工作。
第二十八条 对虚报冒领、挤占挪用、贪污等违法违纪行为，由县市纪检、监察、司法部门按照有关规定和有关法律法规严肃处理。
第九章 附 则
第二十九条 本办法由大理白族自治州人民政府负责解释。
第三十条 本办法自2008年12月1日起施行。