加强立法建设 提高立法质量

祁志红 满都拉


加强立法建设、提高立法质量是党的十五大提出来的，党的十六大进一步做了强调，党的十五大和十六大报告当中都明确提出：加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。在二十多年以前，我们国家法律空白较多，当时要解决的问题是无法可依的问题，所以当时邓小平同志就提出“现在的问题是法律不完备，现在的主要任务要加快立法”。当时提出的指导方针是“有比没有好，快搞比慢搞好”，这对解决当时法律空白问题是一个重要的工作。1979年我国人大开始大规模立法以来，经过二十多年时间，我们国家的法制建设取得了巨大成就，初步形成了以宪法为核心、以法律为主干，包括行政法规、地方性法规、民族自治地方的自治条例和单行条例在内的中国特色的社会主义法律体系。与此同时的一个非常重要的问题是要提高立法质量，使新制定的法律和要修改的法律都达到高质量，使我国法律成为好法、良法，起到依法治国、兴邦建业的作用。如何提高立法质量，涉及到国家的立法机制，涉及到国家、地方立法部门的立法意识和组织方式，也涉及到现代立法的技术能力。然而最核心的一条是能否体现三个代表的精神，做到立法为公，立法为民。目前国家立法机构根据我国的国情在不同的领域和部门已经开始了提高立法质量的探索和实践，下面结合我国目前的立法实践，对提高立法质量的途径做一些粗浅的探讨。
1、加强立法前的调研论证工作，确定立法的必要性。立法的一条基本原则就是根据具体情况和实际需要的原则，这项原则是实事求是思想路线在立法工作中的体现，是立法的根据、基础和灵魂，是地方立法工作的出发点和归宿。为了保证立法活动从起步就具有民主化、制度化和科学化，必须以科学、认真、严谨的态度做好立法前的调研论证工作。立法调研必须注意立足于国情和社会的现状、发展走向，针带有普遍性、全局性、根本性的重点问题，着眼于适用，着眼于解决实际问题，做到立法与具体情况、实际需要的统一。只有如此方能使所立之法规促进经济的发展，促进社会稳定，促进民主政治建设；要善于抓主要矛盾，立法要解决什么问题，必须在实际调查研究中得出结论；要注意从全局看问题，把调查出的主要矛盾放在全局进行衡量，看是否是关系全局的问题，要特别关注和深入研究解决好事关全局的现实问题。
2、增强立法的审议力度，保证立法的质量 。几年来全国人大十分重视立法质量，也采取了一系列措施。过去人大常委会通过法律案，基本上一审就过，即当次会议就通过了。到了六届全国人大改成了两审，第一次提交审议的时候由提案单位来做说明，进行初步审议，根据审议当中提出的意见，向有关部门和基层的人民群众广泛地听取意见，根据他们的意见和审议当中提出来的一些重要的意见进行修改，再提交二审，二审再通过。2000年通过《立法法》的时候，又总结前几届人大常委会立法的实践经验，确定全国人大常委会审议法律案实行三审制：第一审听取提案单位的说明进行初步审议，第二审广泛征求意见，根据审议的意见作出初步的修改，由法律委员会向全国人大常委会做修改情况的说明，而且提交一个修改法，由常委会再进行二审，二审以后就一些比较关键的问题、争论比较大的问题再进行协调修改和征求意见，到第三审的时候，由法律委员会在统一审议的基础上向常委会做审议结果的报告，再进行三审。三审的过程中还要进行一些修改，经过充分发扬民主和反复修改后，通过的法律议案质量就会明显提高。
　　目前全国人大常委会对法律案进行审议采取了三审制，但是有些法律法规（特别是地方性的法律法规）还需要四审和五审，才能适应需要和切合实际。实践中有些法律案涉及的问题比较复杂，有些地方性的法规因为涉及面小而忽视了其公正性和适用性，所以对这类法律法规就有必要进行四审甚至五审。比如我国在《证券法》的起草、审议和制定工作中，前后跨越了三届人大，从七届人大最后一次常委会提出来做说明进行审议，一直到九届人大才最后通过，中间还隔了一个八届人大，经过五年的时间一共进行了五次审议才通过。2003年通过的九部法律里面有六部法律是三审，有三部法律是四审，但多次审议的法律，特别是地方性的法律法规所占的比例还不高，所以实施后产生的问题较多。随着我国政治经济形势的发展需要，加强审查的次数和提高立法实施的速度要有机的结合在一起。审查阶段是保证立法质量的关键，同时还要向前延伸----解决提案质量和审议能力的问题。
3、提高人们对法律的认知度，促进立法质量的提高。立法质量与人们对法律的认知有关。有些法律由于人们对他的了解程度或关心程度不够，至于法律的适用及立法的质量如何人们并不关心，因此这些法律的质量如何并没有人在意。比如宪法，在实施过程当中，人们感觉宪法好象离自己很远，原因就在于它规定的都是国家根本制度、基本制度的内容，那么法律要调整的是人的行为，行为和制度中间有很多的环节。所以觉得与自己的关系并不大，在这个意义上，有人把宪法相对于个人来讲就是“闲法”，就是闲置起来的法。还有一种现象，叫做“法律效率的倒置”，宪法的效率本来是最高的，但是宪法的效率在一般人看来不如基本法，基本法的效率似乎就不如一般法，而一般法又不如行政法规或者地方性法规，法规好象又不如某种文件，而某种文件又不如领导的直接批示，批示又不如领导直接交办，这些问题被称之为效率的倒置。立法质量的提高必须有人民群众的广泛关注和参与，才能的到保证，以往制定的法律法规中，出台很长一段时间并未被人们知道，等到用到时才发现制定的与实际需要相差甚远。　
4、立法质量需要专业团队的保障。立法工作是一个高层的决策的过程，需要立法者和参与立法的工作人员具有非常高的政治理论水平和政策水平，对社会实务有非常精深的一些知识。立法者的思想方法必须是实事求是的，才能够真正地使制定的法律，也就是对人民的行为所作出的规则能够非常正确、准确地来反映客观的事情。只有这样，这个法才能够行得通，才能符合规律。所以，这就需要立法工作要吸收各方面的人才。在全国人大常委会的组成中，很多代表是原来在党政一线各个方面工作的老同志，他们有长期的实践工作经验，有非常长的领导工作经验。还有各界的代表，包括科学家、教育家、艺术家及来自基层一线的同志。
　　立法有它的特殊性，反映的客观实际要符合法律的规律，要运用法言法语，而且这里面的很多关系都要符合法律的特定要求。立法要听取法律专家的意见，在人大常委会组成人员中，包括法律委员会和其他的专门委员会里，要有专门学法律专家，有从事法律工作的人。立法是涉及领域广泛，专业性较强的工作，对每部法规涉及的专业知识，从事立法工作的人员很难做到门门精通。因此，在法律法规起草、论证和审议过程中，都要有专家参加，通过召开由该法律法规涉及的专业人员、法律专家甚至语言文字方面的专业人员参加的论证会，共同进行论证。为了做到这一点，需要建立立法人才库和咨询联络网，掌握一大批各个方面的专业人员，必要时，可以请他们提前介入，负责专业知识的咨询，实际上可以说是请专家帮助把好法律法规所涉及的专门知识的准确性这一关。
5、通过立法听证，保证立法的针对性和可操作性。立法过程从根本上说是发扬民主，吸引社会广泛参与的过程。法律（特别是地方性的法规）草案进入审议程序后，对涉及经济、社会发展重大问题的，对公民、法人和其他组织权利和义务或者对公共利益有重大影响的，设置行政处罚、行政强制措施以及行政许可较多的，涉及调整不同群体之间利益关系的，可以根据情况通过一定的程序，采取召开立法听证会或者登报公示的办法，广泛听取意见。目前，一些地方已经这样做了，并且收到了好的效果。对公民参与立法的问题，美国法律学者科恩提出：我是构成社会的成员之一，社会的法律就是我的法律，制定法律时我出过力。如果法律是公正的，我可以引以为荣；如果法律是不公正的，我继续有义务为其改善而努力。所以，在立法之前倾听各方面的意见，是保证立法质量和法律实施的重要因素。有了相关群体的参与，对参与结果的尊重、对参与制定法律的服从也就成了相关群体应有的、默认的义务。 立法听证对于提高立法质量的意义主要就在于它所体现出的“立法程序的过程价值”，因为强调立法程序的过程价值，首先意味着实现开放性的平等参与，使各种利益都有被告知和陈述意见的机会，使法律贴合民意。 实践证明，通过立法听证过程而最终产生的法律法规，与原来的草案相比，都有了较大的变化。如2000年9月1日石家庄市人大组织的《石家庄市民心河管理条例（草案）》听证会上，参与的15位公民提出意见建议28条，其中10余条在修改中被采纳。南京市人大在举行《城市公共汽车出租汽车客运管理条例（草案）》立法听证会时，共有42人参加了听证会，提出了涉及10个方面的57条意见和建议，其中26条意见和建议被采纳。深圳市人大在举行《深圳经济特区机动车停放管理条例（草案）》听证会时，参加人员达100余人，根据听证会上提出的建议，草案被修改了80多处。这说明，立法听证是使民意得以表达的有效途径。通过立法听证等方式来最大限度地吸纳民意和民智，可以使立法者从不同的角度和层面弄清楚法规调整对象的真实情况，更有效的调整各种利益关系。可以说群众参与度的大小，在某种意义上决定该法律法规今后的执行效果。同时，公民的参与还能够扩大法律法规草案的社会知晓度，为政府与公民之间形成良性的互动关系，为提高立法质量提供制度性保障。在此要特别强调在开展公示活动中，要重视发挥市、县人大的作用，调动和发挥他们参与立法的积极性，通过他们深入调查，摸准情况，廓清具体情况和实际需要。在立法听证时，要让冲突的利益各方充分陈述意见，要注意各种利益的均衡，能够使所立之法为利益冲突的各方所能接受并能实行。另外，一些省市还通过设立固定的立法联系点，组织固定的人员对每一部法规草案提出修改意见，对立法质量的提高起到了较好效果。





广东省佛山市人民政府


佛府[2006]114号

关于印发佛山市经营期满及还清贷款收费公路项目移交管理暂行规定的通知

各区人民政府，市府直属有关单位:
现将《佛山市经营期满及还清贷款收费公路项目移交管理暂行规定》印发给你们，请认真贯彻执行。在执行过程中有何问题，请迳向市交通局反映。




二○○六年十月十日

佛山市经营期满及还清贷款
收费公路项目移交管理暂行规定

第一条 为做好我市经营期满的经营性收费公路项目及已还清贷款的非经营性收费公路项目的移交管理养护工作，根据《中华人民共和国公路法》、《收费公路管理条例》和《广东省公路条例》以及《广东省收费公路养护监管办法》，特制定本规定。
第二条 本规定适用于我市行政区域内经营期满的经营性收费公路项目及还清贷款的非经营性收费公路项目（高速公路除外，下同）。
第三条 在收费期内，各收费公路经营单位必须按交通部《路政管理规定》、《广东省收费公路养护监管办法》以及佛山市人民政府《关于印发佛山市整合路桥收费站实施方案的通知》（佛府〔2003〕33号）的规定，做好收费公路的养护管理工作，好路率应经常保持90%以上，桥梁的技术养护状况应不低于二类桥梁的状况。
第四条 由市交通局根据省交通厅的委托负责对收费公路项目的移交进行监督检查，负责组织对项目移交前的公路、桥梁养护质量和路况等级标准（好路率达90%）进行鉴定和验收工作。
市交通工程质量监督站负责按《广东省收费公路养护监管办法》对需移交的收费公路项目进行质量核验，出具报告书，并对公路、桥梁的损坏情况提出修复意见。有关核验费用由收费公路经营单位支付。
各区交通局（市公路局）按管理权限和范围，负责实施路政管理和组织接养单位接收已终止收费并经鉴定符合核定的技术等级和标准的收费公路，并重新组织养护管理。
第五条 市路桥建设有限公司应随时掌握各收费公路项目的终止收费日期，对已接近终止日期的项目，要在这些项目将要终止收费的前9个月向这些项目公司发出预告书，并同时报告市交通局、发展和改革局、财政局、审计局、物价局。市交通局在收到报告书一个月内应牵头会同市发展和改革局、财政局、审计局、物价局，对这些收费项目的收费性质、收费年限、经营和还贷情况进行确认。属于非经营性收费项目的，由市审计局组织进行审计确认。
第六条 经确认需要移交的收费公路项目，由市交通局会同发展和改革局、财政局、审计局、物价局等职能部门联合发文出具确认书，通知市路桥建设有限公司停止拨付两个月的返还收费额，作为该收费公路项目的修复专项费用，待该项目移交验收后再视实际情况返还；通知区交通局（市公路局）组织接收工作。
第七条 收费公路项目经营单位在收到确认书之日起十个工作日内，应委托市交通工程质量监督站对收费公路项目进行质量核验，并同时向收费公路项目所在区交通局（市公路局）提出移交申请。区交通局（市公路局）接报后向市交通局报告，由市交通局再上报省交通主管部门。区交通局（市公路局）要同时通知接养单位协助市交通工程质量监督站对收费公路项目及附属设施进行检查，在检查过程中，接养单位可提供书面意见给市交通工程质量监督站参考。市交通工程质量监督站应在一个月内提交质量核检报告给市交通局。
市交通局收到移交申请、核验报告（含修复意见）后，如公路状况符合移交的规定标准，可根据省交通厅的批复，在终止收费前五天内组织收费公路经营单位和辖区交通局（或市公路局）以及接养单位进行验收和移交。
第八条 经市交通工程质量监督站鉴定，收费公路项目状况不符合《广东省收费公路养护监管办法》规定标准的，该收费公路经营单位应在接到市交通局的修复通知之日起，在规定的时间内修复，经复查符合标准，才能交付验收及办理交接手续。在收费公路项目通过验收后，市交通局负责通知市路桥建设有限公司继续拨付该收费公路经营单位应返还的收费额。
逾期尚未修复的，交通主管部门不予组织验收。如收费公路经营单位承诺，继续履行修复责任的，可允许其在规定时间内将修复工程完成。如收费公路经营单位拒绝修复的，市交通局可另行安排专业队伍实施修复工作，其费用在尚未返还的收费额中支付。如修复费用小于尚未返还的收费额，将剩余部分拨付给收费公路经营单位；如修复费用超过尚未返还的收费额，则由收费公路经营单位负责支付不足部分。在此期间发生的路桥质量安全事故，由该收费公路经营单位负责。
第九条 已终止收费的收费公路经营单位的办公楼及员工宿舍楼等公路附属设施不再作价补偿，由该收费公路经营单位列册无偿划拨给接管单位，并协助办好产权转让手续。
第十条 收费公路经营单位的管理人员，在终止收费后，由该所在单位按照劳动保障部门的相关规定进行妥善安排。
第十一条 市交通行政主管部门对已终止收费的收费公路项目应予公布。
各区交通局、市公路局接收已终止收费的收费公路项目后，要将其纳入公路养护计划，按《广东省公路养护工程管理实施细则》的规定组织接养单位进行养护管理，并履行监督检查责任。
第十二条 本规定从印发之日起执行。各单位在执行过程中遇到问题，可迳向市交通局反映。