文化视角下的涉法涉诉信访问题研究
刘国良
摘要：从文化的视角对涉法涉诉信访问题进行研究，是从执法实务中解读“法律效果与社会效果的统一”。根据过去研究现在也意味着根据现在理解过去，文化视角的功能就在于通过过去与现在之间的相互关系来促进对信访问题的进一步理解，给予现实以清醒、理性的解读，进而找到合理的解决路径，达到降低社会运行成本，增加公民福祉的目的。通过对信访问题的历史渊源，不同时期的变动状况研究，就会发现，信访问题的存在，恰如古罗马的一位皇帝在罗马帝国衰落的时候这样反思来安慰自己：“现今一切事情是怎样正在发生的，过去已经发生了，将来还要发生”。
关键词：法律文化视角 执法人性化 多边认同 执法积极 法制健全
成文时间：2010-7-19
一、我国信访制度的历史演变
（一）、信访制度的历史渊源
准确地讲，在古代不存在现在的信访制度，但在那个时期却存在一种类似信访的“直诉制度”，就是我们通常所说的“告御状”或者“京控”。根据《大戴礼记*保傅》记载，尧舜执政时期就曾设有“进善之旌”、“诽谤之木”、“敢谏之鼓”，以听取社会成员议论时政[1]。而根据《周礼》的记载，早在西周曾出现过所谓的“路鼓”和“肺石”制度。《西周*秋官*大司寇》记载：“立于肺石三日，士听其辞，以告于上。”在汉代，则出现了“诣阙上书”这种直诉制度。即老百姓一般应按照司法管辖逐级告劾，但若蒙受重大冤狱，也可越级上书中央司法机关申冤。这种最早可以追溯到原始社会的传达民愿的形式，与我们今天所要谈到的信访可谓同源。随着文化、艺术、宗教和迷信活动的不断形成和演变，原始社会组织内部便孕育和产生了社会成员通过写信和走访等形式向社会管理组织提出某种愿望和要求的信访雏形。封建社会，直诉作为一项正式的制度，确立于魏晋南北朝时期。晋武帝（公元265-290）时始设登闻鼓，悬于朝堂或都城内，百姓可击鼓鸣冤，有司闻声录状上奏，这就是所谓“登闻鼓”直诉制度。之后一直沿用到清朝，成为我国封建社会不可或缺的一种司法制度。随着晚清法律制度改革，民国时期引入西方大陆法系模式，中华法系解体之后才出现了类似于直诉制度的信访制度。虽然今日的信访制度与直诉制度有一定的区别，但我们仍可以明显地看到现行信访制度与我国古代的“直诉”制度存在着密切的“血缘”关系[2]，这在某种程度上不仅体现了法的继承性和传统文化发展的连续性，而且体现了今天的执法机关在“化解社会矛盾”思想上的同源性。
现代信访制度的确立，最早可以追溯到建国初期。早在1949年8月就正式成立了中央书记处政治秘书室，负责处理群众来信来访[3]。从此以后，信访状况虽然经历了“鼓励、控制、治理、规范”的演变过程，但信访制度始终围绕着“关心群众”的这个原则，迄今理念没有变。从当年毛泽东“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度……”[4]的批示，以及1951年政务院发出的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》中提出“各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理。”的要求，以及国务院两次颁行的《信访条例》中关于“人民政府同人民群众”的关系始终应是“密切联系”的规定，无不昭示着对现今“和谐社会，化解社会矛盾”构建的思想内涵不断在丰富，具体内容不断在充实，相关要求不断在明确，宗旨原则不断在坚持。因此，要建设一个“政府与群众”关系融洽的“和谐社会”，则化解社会矛盾便成为顺理成章的事情。
（二）、当代信访制度
当代信访制度是我党治国理政的经验总结，其雏形出现于上世纪50年代初，一般认为始于1951年6月7日政务院颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。从那时起，它作为表达民愿、参与政治和解决纠纷的一种特殊手段，在化解社会矛盾、稳定社会秩序方面曾发挥了重要的作用。“涉法涉诉信访”是“涉法信访”和“涉诉信访”的并称。“涉法信访”始称于2004年2月中央政法委召开的全国集中处理涉法上访问题电视电话会议。“涉诉信访”始称于2004年4月最高人民法院在长沙召开的全国涉诉信访工作会议。“涉法涉诉信访”最早出现在2005年2月中央政法委下发的《涉法涉诉信访案件终结办法》文件中。
虽然涉法涉诉信访这一名称出现于2004年，但到政法机关信访的现象，早在20世纪80年代就已经出现，当时信访的主要内容是平反冤假错案、落实政策等历史遗留的问题，不同于现在所称涉法涉诉信访的问题。对于涉法涉诉信访的定义，不妨依据中央政法委《涉法涉诉信访案件终结办法》第2条：“涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件”。由此看来，目前所指的涉法涉诉信访起始于20世纪90年代初，同时，由于政法各部门的情况不同，对涉法涉诉信访案件的认识也不同，譬如执法实务中有的将法律咨询、举报、建议等都作为信访案件统计，有的只对受理登记的信访案件进行统计，导致统计数字不准确，但毋庸置疑的是，随着社会结构性矛盾的突出，涉法涉诉信访案件居高不下已成为不争的事实。
二、我国信访制度的人文视角
信访作为较为普遍的一种社会活动，其制度则是特有的一种人权救济方式——一种非诉救济方式。这种救济方式曾因体制不顺、机构庞杂、功能错位、责重权轻、程序缺失、立案不规范以及信访人的法律救济意识淡薄等诸多原因，致使公民权利救济的重要渠道不断发生阻遏，个别地方还引发了比较严重的冲突事件，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集，客观上造成了中央政治权威的流失。从实践的效果看，信访制度的确承担了大量的公民权利受到损害的救济工作，它是在行政体系内部，信访机关通过监督等方式监督办理信访事件的行政机关切实履行好相关责任、补偿公民受到侵害的权利的重要制度。信访机关根据“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，将受到侵害的信访人及时反馈到办理机关，通过督促相关行政机关履行其职责，就地依法解决相关问题，既做到对信访人权利的救济，又实现了政府对社会依法管理的基本职能。信访制度的本质并非是信访机关代替行使相关的行政机关职能，而是通过信访机关分转信访事项并督促相关行政机关解决相关问题的机制，实现信访制度的功能。信访制度的这个特点，是其历史沿革过程中自然形成的，它表明信访制度本质上根植于政府的公信力。正是因为信访人对政府有着相当程度的信任，才以信访的方式要求国家信访机关督促相关办理机关来解决各种信访问题。同时，也正是由于信访制度本身隶属于行政制度，才使得信访制度在督促相关行政机关办理信访事项、解决相关问题的时候，显得迅速、有效、及时。信访制度的这一特征，充分表明了信访制度不能离开政府的公信力。但是，信访制度汇总了各种行政矛盾问题的特性，使得信访机关成为国家行政领域内方方面面问题的焦点。一方面，信访机关要妥善对待信访人对政府的信心，督促办理机关及时、切实地完成相关事项，从而最终维护国家的公信力；另一方面，信访工作的妥善完成最终要依靠办理机关的职能，只有每一个办理机关在日常工作中切实依法履行好它们的职能，信访机关才能真正消化信访事项，真正保有信访人对政府的公信力，从而实现社会的最大和谐。
（一）信访制度的积极意义以及现实比照中的一厢情愿、盲目乐观
信访制度是公民参与政治、表达权益和实行监督的制度化途径。“民主制度作为一项决策制度是效率不高的，但是，它的非政治性的副作用足以证明它是合理的。如果我们想要社会充满活力和兴旺发达，普遍参与政治生活是我们必须支付的代价；除此之外，别无选择。”[5]信访作为一种公民普遍参与政治生活的途径，它同时承载着百姓的利益表达和对公权力机构及其人员的监督职能。对此1945年夏毛泽东在延安会见民主同盟和民主建国会的创始人黄炎培时，他用“民主”的方式破解了黄炎培所说的历史周期律，同时的方法就是通过信访来监督政府，来监督政府的工作人员。在实务中，信访制度作为国家机器中的一种权力技术装置，具有许多突出的功能，表现在：（1）提升政治合法性。通过信访解决群众反映的问题，倾听群众呼声，密切党群关系，增加信任感。信访群众与各级官员们的“水火不相容”，但实际上他们都分享着共同的政治文化——对执政党和国家的信任和依恋，群众对公平的传统诉求在使社会利益平衡得以暂时维系的同时，也使权力机制的合法性得到再生产，进一步巩固执政党及政权的合法性地位 [6] 。（2）对官僚体制进行监控，防止腐化堕落。在建国初期，领导人非常注意反腐败问题。随着政治运动的结束，信访作为对官僚体制的非常规监控功能体现出来。信访制度成为上级官员了解下级官员的非常规窗口。对信访涉及案件的调查，中央和上级官员可以绕过官僚阶层直接到基层调查，实现了中央和上级对基层的监督控制。（3）缓解激烈的社会冲突。通过信访实现执法公正，实际上发挥了社会稳定的作用。信访为民怨的排泄、社会冲突的化解提供了一个通道，譬如满足了信访者倾诉的需要，精神上的抚慰，正义的伸张，从而避免信访人采取激进的手段对抗社会。在不知不觉中维护了社会秩序和法律信仰。
《信访条例》第十四条明确规定了信访人有五大权利，即：批评建议权、申诉权、检举控告权、了解权和监督权。从而表明，信访人行使其权利的范围不仅包括对自身权利的救济，信访人还可以通过信访方式对损害其他人的利益及社会公共利益等的行为提出批评建议、检举等，充分发表自己对国家与社会生活各方面事项的主张，这就使得信访制度成了社会主义民主的重要实现途径。
信访制度是各级政府行政决策民主化、科学化的重要保障，是政府进行社会调控、维护社会稳定的有效协调机制。当今社会是一个信息社会。信息是一种资源，也是政府行政决策民主化、科学化的重要保障，有了客观全面的信息作为参考，决策才能保证它的准确性和及时应变性。建国后，采取科层制进行国家事务管理，“科层内部的信息流动并不通畅，所以，上级政府只有（通过‘上访’才能）打破科层制中养成的下级对上级报喜不报忧的默契，把政府逼到再也无法推说‘不清楚’的地步”[7]。信访要处理大量的纠纷，这些纠纷如果长期得不到解决，堆积起来势必影响社会的稳定。如果及时化解，则会消除触发恶性事件的隐患，防患于未然。而要很好地做到这一点，离不开信访主体之间的良性互动，离不开广泛性信访内容之间的献计献策，离不开灵活性信访形式之间的信息反馈，离不开直接性信访效力之间的意愿表达。
信访制度是贯彻群众路线的具体实践。“从群众中来，到群众中去”是我们党的群众路线，它同马克思主义的认识路线是一致的。“从群众中来”就是发现问题，“到群众中去”是为了解决问题。信访就是这一路线的具体实践形式。“从群众中来”就是通过信访了解社情民意，“到群众中去”就是根据信访采集的信息完成决策，服务社会。任何制度的设计，都是为了特定的目的，达到它的“有用性”[8]。信访制度的地位确立，信访制度功能的发挥，既体现了信访制度在实践上规范化的意义和价值，也是为了追求信访制度的法制统一、秩序井然所进行的探索和努力。信访制度的确立正是信访制度存在的实践价值之所在。信访制度的功能效用性，使得信访制度的规范化才具有实质意义。
上述是信访制度的存在的积极意义，但反观现实涉法涉诉信访问题发生的数量、性质以及每年的数字对比，会发现社会结构性矛盾以及人之本性，使信访问题的解决非信访机制本身力所能及之事。
（二）科层制与涉法涉诉信访问题
“徒善不足以为政，徒法不足以自行”，任何完备的法律、制度都需要专业、综合素养高的人，佐以现实人文环境，方得以准确运行，惟如此，才能最大限度地消解、避免涉法涉诉信访问题，从而使社会成本降低。笔者总结当前的执法制度环境，涉法涉诉信访问题处理机制，乃至国家事务管理，科层制管理与涉法涉诉问题信访问题内在有机联系。
科层制又称理性官僚制或官僚制，是由德国社会学家马克斯*韦伯提出，其主要特征是：①内部分工，且每一成员的权力和责任都有明确规定；②职位分等，下级接受上级指挥；③组织成员都具备各专业技术资格而被选中；④管理人员是专职的公职人员，而不是该组织的所有者；⑤组织内部有严格的规定、纪律，并毫无例外地普遍适用；⑥组织内部排除私人感情，成员间关系只是工作关系。
从以上可以看出，科层制表现出明确的技术化、理性化和非人格化，进而表现出它的合理性。第一，科层制表现为一整套持续一致的程序化命令-服从关系。各级官员的管理，下级必须依靠其上级的首创精神和解决问题的能力。科层体制是法律化的等级制度，任何官员的行动方向是由处在更高一级的官员决定的。第二，上述从属关系一般是由严格的职务或任务等级序列先在地安排的。在这里，权力矩阵并不反映权力的个性特点方面，而是基于职务本身的组织构造。在科层体制内部，每一个个体单元被分割成各自独立的部分，并且要求完全排除个人的情感纠葛。对权力义务体系的规定细致而明晰，使得每个个人都能够照章办事而不致越出权力义务体系范围。在此种情况下，不允许科层中个人随意扩大其行动的阈值并表现出所谓的“能动性”。这就是说，个人在科层体制中已经被物化。官僚制度就像一部运转良好的行政机器，它要求其成员只是做好自己份内的事，即使在一些情况下过分的程序化可能导致效率的低下也在所不惜。第三，现代科层的非人格倾向。由于权力来源不是出自血统的或世袭的因素，而是源于建立在实践理性基础上的形式法学理论和形式法律规定的制度，科层运作的主要指标是可操作性与效率，实证有时甚至是功利主义就大占上风，个人的性格和意志在这里难以有所作为，因为人身依附关系，使科层内部流动的物化标准与程序化而弱化乃至消失。
从以上分析不难看出，科层制实施的前提是以人的理性为土壤的，而传统国民的感性思维方式往往对科层制的理性进行左右，实务中，即使是纠纷双方均不满意的现象比比皆是。更何况人性的劣根性、认知的局限性也是执法过程中的实际问题。
（三）涉法涉诉信访问题的情势与信访问题形成
信访制度是以信访问题的产生、发展逐步形成为前提，是法治社会的应然要求，并在依法治国的大环境下出现的。而涉法涉诉信访问题本身亦是在执法过程中形成并恶化的。1999年“依法治国、依法行政”写入了国家宪法，2004年3月22日发布《全面推进依法行政实施纲要》，确立了推进依法行政，用十年左右的时间建设法治政府的目标。宪法应该神圣，但更应该实用和好用。法律、法规应该适用，但更应该正当、切实地适用。
笔者根据执法实践中的有关数据以及工作情况，将信访情势总结如下：
情势一：信访问题，上访高峰-影响社会和谐-预防和处理信访的能力成为考核政绩的重要指标-投入信访机构的人力、物力增加、信访机构权力增强-民众上访成功几率加大-成功上访刺激更多民众的上访热情、上访继续增多-对上访的投入继续加大-上访更有实效-更多的上访-最终形成上访洪流。
情势二：一次次、一层层上访，一次次、一层批转，周而复始，无限循环。例行公事，八股文章，衙门作风，终点即原点。
情势三：上访，再上访，不断上访，终于幸运得到某位高层领导的关注，哪怕是只言片语，雷厉风行下来，甚至钦差大臣出动，一切问题似乎迎刃而解。一些领导人似乎逐渐陶醉于这种貌似立竿见影的施政风格，实则是传统新官上任三把火的思维外在表现。
情势四：实务中不排除少数上访诉求是过分的、无理取闹的，或者是职责以外的。极个别上访人员甚至由于自身原因或者长期压力，具有偏执倾向，不可理喻（从人性角度讲是令人同情的）。但现实中人们的定势思维，哪个地方频频出现上访、特别是进京上访，这个地方就被认定为“社会不稳定”，有关官员将会面临“一票否决”。于是出现无原则地屈从于上访压力，图个暂时息事宁人，促成众多上访诱因。
笔者在执法一线，从办案民警的视角，拟既从传统文化的视角，又从执法实务的角度，对涉法涉诉上访案件的成因作一探讨。
1、对实质公正的追求是涉法涉诉信访的内在精神动力
按马斯洛的理论，个体成长发展的内在力量是动机。而动机是由多种不同性质的需要所组成，各种需要之间，有先后顺序与高低层次之分；每一层次的需要与满足，将决定个体人格发展的境界或程序。他认为，人类的需要是分层次的，由低到高，它们是：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、自我实现。在我国，传统儒家是一道德、人情社会，骨子里渴望被尊重的信仰根深蒂固，亦即是马斯洛的尊重需求。实务而言，法律规则从根本上不是司法判断活动决定的、根本性的标准，而是必须与“天理”、“人情”这样的非实定性标准结合起来，客观上为执法人员提供了一个非理性的判断标准体系。尔后执法人员根据自己的道德观念和个案的实际情况确定“天理”、“国法”、“人情”这三项模糊标准在整个判断标准体系中的位阶次序，进而对案件作出裁决[9]。在这样的标准体系中，人情往往被置放于首要地位。在纠纷解决中，首先依据的是情，其次是理，最后才是法，这是国人自古以来的传统[10]。在历史上，哪怕蒙受冤屈的人死亡，也要还其后人以清白。譬如岳飞死后多年，南宋王朝方给以中肯的评价，秋菊打官司只为说清一个“理”，近的如1979年1月至1982年2月的拨乱反正型信访。由此传统立法追求的是实质公道，司法停留在非理性状态，依赖一种实在的个体化与恣意专断，缺乏一种形式上受到保证的理性法律与司法。正是因为对实质公正的追求，才使民众在诉讼时有浓重的清官意识和清官情结。被尊重、渴望得到被尊重是普通民众其他层次需要和满足的前提。在他们感性的认知里，抽象的存在于人们生活当中，清官代表着公正，能为民“作主”，即所谓“天佑下民，作之君”[11]，“明君”们也乐意实行直诉制度，让小民有条件地进京告御状，以便民间的冤情和疾苦能上达天听。
2、对法律作用的期盼穿行于传统与现代、理想和现实之间，求索平衡
当前，法律可以被理解为一种运用规则和使人类行为受到规则治理的事业。严格来讲，现代意义上的法制是舶来品，并非本土意义上的原生态，在嫁接过程中不可避免会出现水土不服，具体到执法环节，驴唇不对马嘴的现象比比皆是。法律传统并不仅仅是书本上的法律或纸面上的规则，而是对法律的行为、观念、态度，是一种具有丰富内涵的生活实践。就本土而言，自古至今，并不缺乏形式化的法律，传统的法律既是“道德之器械”，也是“行政上的一个环节”。就其规范性质而言，法律与其他社会规范没有明确的界分，就其活动方式而言，法律不具有自治性，法律始终被认为是“帝王之具”。在古代社会，法律并非没有形而上的根据，但是这种形而上层面不具有超验意义。古代君主的合法性源于“天”或“天道”，法律的合法性则源于“天理”和“人情”。天道无形，天理无言。这种天理-国法-人情的结构，在赋予法律权威性的同时，也限制了它的权威性[12]。法律本身就是对现实生活进行规范，二者相辅相成，水乳交融，无法也没有明确的区分，但“刑不上大夫”的传统理念，亲疏远近的差异性观念并没有相应的减弱，人情社会的固有积弊，本身与法治社会水火不容，导致人们对法律的不信任，从而寻求法律之外的救济手段。
3、实用理性主义的价值取向是涉法涉诉信访问题的价值基础
实用理性是儒家思想的传统的一个特征[13]。所谓实用理性是指普通民众当中一种基于日常生活经验的、实用的，并根据环境变化而调整其目标和行为的理性取向。人们对信访制度的依赖从某种程度上体现出实用理性主义的价值观念。历来法治社会的建构需要法治的实践来支撑，法治也是一种生活经验，它像任何其他生活经验一样可以在实践中逐渐获得、积累和改变。但民众之所以倾向于法律之外寻求公道，是因为法律制度的内在缺陷使其难以满足民众的正当需求。譬如法律设施不足、司法腐败常常妨碍实现公正、没有实际意义的司法独立、法律本身缺乏权威等等。根据成本与收益核算，当事人想当然地可能通过信访来达成心理欲求。
4、各色人等人性本身固有的贪婪、自私、虚荣、权力欲等劣根性是造成涉法涉诉信访问题的心理渊源
上述三点的成因均侧重于涉法涉诉信访问题人来讲的，本点想说明的是造成的信访问题，至少不能完全归咎于信访人。信访问题本身的形成，恰如一场话剧，里面要掺入多少演员呢？单纯从信访人本身角度看，要经历：政府部门及其工作人员若干；不同职能部门及其工作人员若干；社会救济部门人员若干（如律师、好心人等）；问题相对人员若干（纠纷双方或多方）。在社会发展历程中，尤其市场经济的锤炼，利益最大化在不知不觉中渗透到人们的心灵，成为了人们行事的规则，国家利益部门化、部门利益集团化、集团利益个人化的现象实务中不鲜见。这里面又有多少的超人，不食人间烟火的精英在里面发展呢，更何况不仅仅为了吃米而活着的精英现实难觅，而被打入另类的还能成为精英吗？在制造涉法涉诉信访问题过程中，还有两种角度，实践危害颇大。一是不学无术，却掌握着程度不等的决策权、话语权，导致执法混乱；二是学有术，但理解，处理问题层面不同，别有用心，曲解法律。但行为内在万变不离其宗的是满足其权力欲、虚荣心、自私、贪婪，不一而足，从而导致法律被扭曲，进而形成涉法涉诉信访问题。
现代社会不仅是一个伦理共同体，同时更是一个利益共同体。利益在分化基础上形成多元结构，而多元结构的稳定性恰恰在于不同社会群体的利益均衡，这种均衡的实现，关键在于实现权利资源的平等分配。只有利益分配公正，多元利益得以协调共存，社会得以稳定运行。然而在目前涉法涉诉信访问题的存在及数量表明，执法的利益多元尚无充分把握达到和谐高效运转，更何况目前社会现存的贫富悬殊、失业率高、三农问题、腐败、教育不公、社会保障体系缺位等问题表明：利益协调机制并未完善，弱势群体利益依然被忽视和剥削，社会利益分配格局失衡。
三、涉法涉诉信访问题的现实思路，解决机制探析
单纯信访制度本身并不能够解决涉法涉诉信访问题，信访机制本身只是对涉法涉诉信访问题的批露，其上传下达速度仅能对当事人心理上起一个缓冲作用，而问题的彻底解决，解铃还需系铃人。像我们这样一个大国，究竟以何种资源为主来建设法制，实在不是什么人可以主张和预测的事，而只能通过其法治、实践博弈而决的事。一方面，我们必须运用人类业已选择并遵守的规则来解决我们所面临的法治难题；另一方面，我国自身构成一个文化共同体，它永远不可能撇开自身的文化积淀和现实关切而栖身于任何意义上的异文化的“卵翼”中，否则易出现水土不服，发生橘南北枳的状况。反观目前对相关问题的研究、探讨，付出与收益的极大反差，居高不下的成本亦是对社会前进与发展的阻碍，千孔一面、千篇一律的相同、相似问题，解决方法的雷同，但矛与盾的对话至今尚未见休。
笔者试从执法人性化、多边认同、执法积极、法制健全角度对涉法涉诉信访问题进行探析
（一）执法人性化
山东省人民政府办公厅关于印发山东省沿海水上水下施工作业安全监督管理办法的通知
山东省人民政府办公厅
山东省人民政府办公厅关于印发山东省沿海水上水下施工作业安全监督管理办法的通知
鲁政办发〔2008〕57号
各市人民政府，各县(市、区)人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：
为加强我省沿海水上水下施工作业安全监督管理工作，维护水上交通秩序，保障船舶、排筏航行、停泊和作业安全，保护水域环境，经省政府同意，现将《山东省沿海水上水下施工作业安全监督管理办法》印发给你们，请遵照执行。
山东省人民政府办公厅
二○○八年十月十五日
山东省沿海水上水下施工作业
安全监督管理办法
第一章 总 则
第一条 为加强山东省沿海水上水下施工作业安全监督管理，维护山东省沿海水上交通秩序，保障船舶、排筏航行、停泊和作业的安全，保护水域环境，依据《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国水上水下施工作业通航安全管理规定》、《港口建设管理规定》及其他有关法律法规，制定本办法。
第二条 在山东省沿海水域进行涉及通航安全的水上水下施工作业(以下简称施工作业)，适用本办法。
第三条 施工作业安全监督管理应当贯彻安全第一、预防为主、综合治理的方针，坚持谁主管、谁负责和属地管理的原则，严格落实安全生产责任制。
第四条 县级以上人民政府应加强本行政区域内的水上水下施工作业的安全管理。要建立全覆盖的生产经营单位和政府及其有关部门安全生产责任制。山东海事局负责山东沿海水域水上水下施工作业安全监督管理工作，其下设的各级海事行政主管机关具体负责其管辖水域内的施工作业安全监督管理工作。
县级以上各级人民政府交通、安监部门按照各自职责，负责有关的施工安全生产监督管理工作。
第五条 省交通主管部门、省安全生产监管部门和山东海事局应联合建立施工企业的诚信管理制度，并协调发布施工企业的诚信信息。
第二章 施工项目管理
第六条 拟参与施工作业的单位应具有与其承包工程相适应的资质，需实行安全生产许可证制度的，还应持有建设主管部门核发的《安全生产许可证》。
第七条 项目建设单位在组织招投标时，应当在招投标公告或者招投标邀请书中，要求拟参与投标的施工单位提供有关资质证明文件、业绩情况、《安全生产许可证》、安全生产记录及施工期间的安全与防污染管理措施等，并将其作为招投标文件的内容。
对于安全诚信记录较差的施工单位，项目建设单位在组织招投标时，不得确立其投标资格。
第八条 项目建设单位和施工单位应当建立项目法人责任制度，在签订承包合同的同时，应当单独签订安全协议。项目建设单位、施工单位应层层签订《安全生产责任书》。
第九条 项目建设单位或施工单位从事本办法所涉及的施工作业，应向施工作业所在地的海事行政主管机关递交施工作业通航安全审核申请，并取得海事行政主管机关的许可。
第十条 提出书面申请时，应填写《水上水下施工作业安全审核申请书》，并提供以下有关资料：
(一)有关主管部门对该项目批准的文件；
(二)与通航安全有关的技术资料及施工作业图纸；
(三)安全及防污染措施计划书，应急预案或证明材料；
(四)与施工作业有关的合同或协议书；
(五)施工作业者的资质证书及影印(复印)件；
(六)施工作业船舶的船舶证书和船员适任证书及其影印件；
(七)施工作业者是法人的，还应提供其法人资格证明文书或法人委托文书；
(八)已通过评审的通航安全和环境影响评估报告；
(九)航行警(通)告发布申请(必要时)；
(十)专项维护申请(必要时)；
(十一)在港口水域内进行采掘、爆破等活动还应取得港口行政管理部门同意和按照国家有关规定取得爆破作业许可；
(十二)在施工作业期间，有需要潜水员进行水下作业的，应将潜水员水下作业时间、潜水员证书、工作方案及安全应急措施书面报备海事行政主管机关。
第十一条 海事行政主管机关在收到符合要求的申请后，应在国家规定的时间内做出许可或不予许可的决定。
未获得海事行政主管机关水上水下施工作业许可的，不得擅自进行施工作业。
第十二条 施工作业单位进行施工作业前，应向海事行政主管机关申请发布航行警告、航行通告。
第十三条 施工作业期间，施工作业单位设置的安全作业区和警戒区须报经海事行政主管机关核准、公告；施工作业者不得擅自扩大施工作业安全作业区的范围。
第十四条 从事施工作业的船舶、排筏、设施须在规定的区域进行作业，并按有关规定在明显处昼夜显示号灯、号型。
第十五条 严禁施工作业者随意倾倒废弃物和污染物。
第十六条 施工作业结束后，施工作业单位应及时向海事行政主管机关提交涉及通航安全的竣工报告。工程中有关涉及通航安全的部分经竣工验收合格后，方可投入使用。
第三章 施工船舶、设施和人员
第十七条 参加施工作业的船舶、设施的技术条件应与施工作业区相适应，并经船舶检验机构检验合格。施工单位应为施工作业船舶配备足以保证船舶安全的合格船员。
第十八条 内河船舶、渔业船舶到沿海从事施工作业，应符合《山东省海上施工船舶临时性简化检验标准》，并持有船检机构签发的相应证明文件。
第十九条 符合第十八条规定的内河施工作业船舶，在限定的区域内按照《山东沿海水域内河施工船最低安全配员表》配员，到施工地所在地的海事行政主管机关申请核发最低安全配员证明文件。其他船舶配员按照《中华人民共和国船舶最低安全配员规则》中关于海船配员的标准要求执行。
最低安全配员证明文件应与《船舶国籍证书》配合使用。
第二十条 施工船舶停泊时，应留有足以保证船舶安全操纵的船员，保持有效值班。非自航施工船舶、设施还应当配备足够数量和适当功率的机动船值守。
第二十一条 每一艘施工作业船舶均应随船配备《船舶安全检查记录簿》，连续记录船舶安全检查情况。
第二十二条 最低安全配员证明文件可由船舶所有人或经营人申请，申请时必须提交下列文件：
(一)《船舶国籍证书》或同等效力文件；
(二)船舶符合《山东省海上施工船舶临时性简化检验标准》，并持有通过临时检验的证明文件；
(三)海事行政主管机关签发的工程项目水上水下施工作业许可文件副本以及项目单位同意船舶参与施工作业的证明文件；
(四)拟进行施工作业的区域、连续航行时间以及船员休息时间的书面材料；
(五)办理人员委托书及身份证明文件。对于符合要求的，海事行政主管机关在收到申请后7个工作日内签发最低安全配员证明文件。
第二十三条 在施工船舶和设施上工作的船员和作业人员应完成《山东省海上施工船员和作业人员安全培训纲要》规定内容的培训，并经考试合格，取得“海上施工安全培训合格证明”。持有《船员熟悉和基本安全专业培训合格证》的人员可免除“安全常识”部分的培训和考试。
安全培训由海事行政主管机关认可的培训机构组织实施，当地海事行政主管机关按照海船船员专业培训监督管理规定实施培训监督管理、考试和发证。
施工船员和作业人员应随船携带“海上施工安全培训合格证明”，接受海事行政主管机关的检查。
第二十四条 施工船舶在施工项目结束后应将最低安全配员证明文件交还签发的海事行政主管机关，如参与山东沿海水域的其他施工项目，需按程序重新申请相关证明文件。施工船上已取得培训合格证明文件的人员应向施工所在地海事行政主管机关申请更新培训并取得培训合格证明。
第四章 安全生产管理
第二十五条 项目建设单位与施工作业单位是安全生产的责任主体，要严格落实《山东省人民政府办公厅关于印发落实生产经营单位安全生产主体责任暂行规定的通知》(鲁政办发〔2007〕54号)，认真落实安全生产责任制。项目建设单位还应建立项目安全检查制度，定期或不定期地对施工单位及分包单位进行安全检查，检查督促施工单位落实《中华人民共和国安全生产法》有关要求的情况。发现问题应要求施工单位按规定立即整改。
第二十六条 项目建设单位及施工作业单位应建立应对突发事故和险情的应急预案，并组织必要的应急演练。各种预案应向当地海事行政主管机关备案，其中水运工程应急预案应同时向当地交通主管部门备案。
第二十七条 施工作业单位应制定《安全及防污染措施计划书》，明确其作业时的各项安全和防污染措施，落实施工组织和安全管理责任。安全及防污措施计划书应至少包括以下内容：
(一)施工作业单位应建立气象、海况收集、预报通报制度，并根据施工作业海域通航环境、施工船舶或施工技术状况、施工工艺等情况，明确提出限定施工船舶或施工作业的气象、海况条件，及时传达预报和做出调度安排。任何施工船舶均不得在预报风力达到七级及以上时航行和作业。
(二)施工作业单位应建立从业人员的安全培训制度，加强对施工作业人员、施工船舶的安全管理和教育，提高从业人员的素质和安全意识，使施工船舶或人员(包括施工船舶船员和施工作业人员)熟悉相关的航路、航法、航行规则、信号规则，并掌握施工水域内与通航安全有关的水文、地质状况。
(三)施工作业单位应在施工区域设置相关的标示、标志，配备警戒船舶和警戒人员。施工单位还应为参与作业的船舶、设施和人员配备有效足够的通讯设备和AIS设备，以确保施工单位、船舶、设施、人员和海事行政主管机关间的通讯联络。(四)施工作业单位应采取有效措施确保清除其遗留在施工作业水域的碍航物体，不能及时清除的碍航物应当按规定设立标识。(五)项目单位对施工作业船舶所需的船舶停泊区、避风区，应明确划分和提出相关要求，并报当地海事行政主管机关审核。
第二十八条 施工作业单位应建立安全信息通报制度，定期向建设单位通报安全生产过程中的重大事项。在通报建设单位的同时，还应报当地安监和海事行政主管机关备案，涉及水运工程的重大事项还应同时报备当地交通主管部门。
第五章 监督管理
第二十九条 项目建设单位和施工单位应按法律法规的要求组织进行施工作业，并接受海事行政主管机关、交通主管部门等有关部门的监督管理。
第三十条 海事行政主管机关、交通主管部门、安全监管部门是安全生产的监管责任主体，要严格落实《山东省人民政府办公厅关于印发落实政府及其有关部门安全生产监督管理责任的暂行规定的通知》(鲁政办发〔2008〕22号)，切实履行好各自的监管责任。应建立联系协调机制，协商解决监管过程中的重大事项。
海事行政主管机关、交通主管部门、安全监管部门和气象部门要建立自然灾害预报、预警、预防机制，严防因自然灾害引发安全生产事故。海事、交通、安监等部门应建立联合检查制度，在海事行政主管机关日常监管的基础上，定期或不定期地开展联合检查活动。
第三十一条 水上水下工程建设中的违法行为，由交通主管部门、安全生产监管部门和海事行政主管机关根据国家有关法律法规进行处罚。
第三十二条 有下列行为或情况之一的，海事行政主管机关应责令正在进行施工作业的船舶、排筏和施工作业设施立即停止施工作业：
(一)应书面申请《水上水下施工作业安全许可证》(以下简称《许可证》)而未取得，擅自进行施工作业的；
(二)所持《许可证》已失效，仍然进行施工作业的；
(三)未按《许可证》要求进行施工作业的；
(四)未按规定采取安全和防污染措施进行施工作业的；
(五)未按有关办法申请发布航行警告、航行通告即行施工作业的；
(六)施工作业与航行警告、航行通告中公告的内容不符的；
(七)施工作业水域内发生水上交通事故，危及周围人命、财产安全的；
(八)施工作业水域附近发生重大交通事故或存在重大安全隐患，海事行政主管机关认为有必要暂停施工作业的；
(九)处于不适航或不适拖的状态。
第三十三条 未按规定取得海事水上水下施工作业许可，擅自构筑、设置水上水下建筑物或设施的，责令构筑、设置者限期搬迁或拆除。
第六章 附 则
第三十四条 本办法所称“水上水下施工作业”包括以下几种情形：
(一)设置、拆除水上水下设施；
(二)修建码头、船坞、船台、闸坝，构筑各类堤岸或人工岛；
(三)架设桥梁、索道，构筑水下隧道；
(四)打捞沉船、沉物；
(五)铺设、撤除、检修水上水下电缆或管道；
(六)设置用于捕捞、养殖的固定网具设施；
(七)设置系船浮筒、浮趸、竹木排筏系缆桩以及类似的设施；
(八)进行影响水上交通安全的海洋及气象观测、水文测量、地质调查、科学研究等活动；
(九)清除水面垃圾；
(十)扫海、疏浚、爆破、打桩、拔桩、填埋、挖砂、淘金、采石、抛泥砂石；
(十一)救助遇难船舶，或紧急清除水面污染物、水下污染源；
(十二)其他影响通航水域交通安全或对通航环境产生影响的施工作业。
第三十五条 在通海水道或封闭水域进行水上水下施工作业的，可参照本办法执行。
第三十六条 依照本办法签发的各种证书或证明的有效期均为半年，到期未能完成施工的，可向有关主管部门申请不超过六个月的展期。
依照本办法签发的各种证书或证明，仅在山东省行政区域内有效。船舶施工作业完毕，驶离山东省行政区域前，应将上述证明文件交还签发的相关主管部门。
第三十七条 在山东省渔港水域内从事涉及通航安全的水上水下施工作业的，按照规定由渔业行政主管部门及其所属的渔港监督管理机构负责监督管理。
第三十八条 《山东省海上施工船舶临时性检验标准》、《山东沿海水域内河施工船最低安全配员表》、《山东省海上施工船员和作业人员安全培训纲要》由山东海事局会同有关部门印发。
第三十九条 本办法自发布之日起施行。