形式便民与实质利民之冲突 立法本意与实际效果之矛盾
——对物权法草案关于不动产登记不设公证前置条件意见的批判

朱樾

在物权法的起草、审议过程中，我国立法、司法界及其学者一直就不动产登记前是否应经公证进行实质性审查一事进行争论。日前，全国人大法律委员会在向全国人大常委会作关于《中华人民共和国物权法（草案）》修改情况汇报时，提出了不宜作出必须公证规定的意见，指出：“ 法律委员会研究认为，为了便民，办理不动产登记只需一道手续，并且逐步实行统一登记，草案对此已经作了规定，并明确规定办理不动产登记不得按照标的收费。不动产登记前是否办理公证，可以由当事人自愿选择。如果办理登记前必须经过公证，不仅不便民，还会增加群众负担。因此，不宜规定不动产登记前必须经过公证。”。显然，法律委员会提出不宜规定必须公证的本意，一是为了便民，二是为了不增加群众负担；其目的归纳起来是为了“利民”。那么物权法不规定不动产登记应经公证进行实质审查，是否会真正达到利民的效果呢？我认为，物权法作出不动产登记不须公证或自愿公证的规定，只是形式上的便民或利民，实质上则对保护人民群众的利益和维护社会的稳定十分不利，其结果会与人大法律委员会提出此意见的初衷背道而驰。
一、不动产登记前不经公证，不利于房产交易活动中购房人真实意思的表示
就社会交易活动的一般情况而言，法律法规对交易行为不设置诸如审查、核准、许可、登记等前置性条件，无疑将有利于提高交易效率和降低交易人的交易成本。依此常规思维来考虑不动产交易活动规范的内容，认为在物权法中不宜规定不动产登记前必须经过公证也是理所当然的。然而，不动产交易远不象人们购买日常生活用品、家用电器那么简单，其复杂程度也决非是购置汽车和其他高档消费品所能相比，这是由人们对不动产标的物使用价值多方位和多层次的取向所决定的。
现阶段消费者购置房屋不只是为了得到一个能挡风遮雨的栖身之处，除了对房屋质量和空间的基本要求，人们越来越多地考虑方便工作生活和有利身体健康以及更好地享受生活。现在人们买房有五大关注点，一是质量，二是地段，三是结构和层高，四是环境，五是物业管理。不同的消费层次，对这五大关注点有着全然不同的要求。也正因如此，出现了同城内不同物业区、不同品牌房产价格的巨大差异。所有这些，构成了房产交易活动的复杂性。对购房人而言，房产交易活动的复杂性还在于有关房屋的质量、环境和物业管理等情况不是通过看图纸、听介绍或去实地观察几次所能明了和掌握。
房产交易活动是这样的复杂，而作为交易活动中的购房者绝大多数又非常缺乏购房知识和经验（作为消费者，很多人一生中可能只有一次购房经历），他们在购房时对房屋的质量、环境和日后的物业管理等问题不可能考虑得十分周全，格式化的房屋交易合同也无助于解决这些问题。然而，购房时没有考虑周全的问题对于消费者来说不一定是不重要的问题，更不能表明对这些问题不重视，只因他们缺乏这方面的知识和经验。去年《每日商报》刊登的《买来的二手房漏水房子里有人上吊过》一文中所列的卖方未告知买方所交易的住房卫生间因楼上住户下水道渗漏而顶上滴水的事实引起纠纷和卖方未告知买方所交易的住房内曾有人自杀的事实引起纠纷两案例，则是对房产交易复杂性和购房者缺乏购房知识和经验问题的具体反映。
房产交易活动中普遍存在购房者不能正确、全面地进行真实意思表示的问题。这就需要职业公证员或其他专业人员介入房产交易活动，为交易活动中处于弱势地住的消费者作出引导和提供帮助，就房屋质量、环境、物业管理等有关内容和各种可能发生的问题向房屋交易双方一一问清和提醒，使消费者在对房屋质量、环境、物业管理等情况充分了解基础上作出是否购房和愿意出多少价格的决定，从而真正体现其真实意思表示。
二、不动产登记前不经公证，不利于有效解决房产交易活动主体间的不平等问题和制止欺诈、侵权行为的发生及对受害人利益的保护
（一）我国房产交易活动主体间实际地位不平等问题严重。
房产交易活动作为一种民事法律关系，双方当事人间的法律地位是平等的。但在我国，目前实际交易过程中双方的地位则是很不平等的。这一方面因房产交易中涉及房屋质量、环境的因素和内容十分复杂且不透明，使卖方处于暗处的有利地位和买方处于明处的不利地位。另一方面因房产销售商与消费者在房产交易知识和经验方面差距很大，房产销售商面对格式合同能够驾轻就熟地“采其所需，弃其所恶”，做到趋利避害；而消费者即使面对显失公平的合同，一时也无法发现问题。在这种情况下，购房者的权益难以得到维护。只有规定合同应经公证，通过公证使合同能全面、完整地明确房产交易当事人间的权利义务，平衡交易双方因房产交易知识和经验的严重差异造成的交易能力严重失衡情况，才能使交易双方在交易过程中的实际地位平等，实现交易的公正和公平。
（二）我国房产交易活动中诚信状况堪忧，欺诈、侵权现象较为严重。
这些年我国房产交易活动中缺乏诚信、坑蒙拐骗等情况较为突出，房产交易活动中存在着不少问题，常见的有：
1、故意隐瞒房产在质量、环境等方面存在的问题，受让方在不知情、甚至被蒙骗情况下进行房产交易。
2、出让方怠于履行产权过户义务，使受让方在足额交付房款后迟迟不能得到产权。
3、私自出让共有房产，侵犯其他共有人的权益。
4、夫妻关系存续期间，一方以自己的名义私下买入的房产，离婚时未作分割，离婚后擅自进行处分。
5、伪造委托书，非法处分他人房产。
6、产权存在瑕疵，房产或无法登记过户，或需另行费用才能实现过户。
7、以虚假广告或夸大其词的宣传诱使消费者作出交易行为。
8、以“样板房”设圈套，使消费者在对房屋标准产生重大误解的情况下订购房屋。
9、为达到独自继承或多分得遗产的不法目的，故意隐瞒法定继承人的真实情况、甚至使用威胁利诱等手段迫使父母立下对其有利的遗嘱或赠与书。
目前房产交易活动中陷阱不少，对大多购房人来说依其自身的知识和能力去避开这些陷阱，除非不进行交易活动，否则将是一件十分困难的事情。虽然这么多年来媒体对房产交易中的各种问题和花招作了大量的揭露，但之后在这些问题上照样掉进行陷阱的人还是不少，更何况欺诈的手段和花样还在不断变化着，实在使消费者防不胜防。去年在《新华论坛》发表的《开发商的欺诈行为是如何得逞的》一文所反映的消费者买下按市政规划将有新建筑物挡住现有海景的“海景房”发生纠纷一案，是一个很典型的例子。如果不动产登记前必须公证，由公证员就相关问题对交易双方进行询问并将他们的回答作出记录以固定证据，公证员认为必要的还可进行调查，可有效地遏制房产交易中欺诈行为的发生。
自1991年司法部、建设部联合下发《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》，规定房产继承经公证后再由房产管理机关办理登记手续后，房产继承中的侵权问题得到有效解决。由此可见公证对遏制房产交易不法行为，保护当事人合法利益的实际作用之一斑。
（三）我国现有法律对不动产交易活动中受不法侵害的受害人的利益保护不力。
依法律规定，房产交易活动中受欺诈和受不法侵害的受害人可通过司法救济的途径进行维权，但在在司法实践中他们的利益却难以得到有效保护。一是面对民事诉讼法谁主张谁举证的制度，受欺诈的购房人很少能提供售房人在房产交易中实施欺诈行为的证据，在诉讼活动中将面临着败诉的风险。二是面对民法、合同法表见代理和善意第三人保护制度，被侵权人不能向善意第三人要回本属于自己的那部分房产，而此时的侵权人早已作好转移财产的准备，受害人将面临法院虽作出侵权人赔偿损失的裁决但却无法得到执行的窘境。因此，为切实保护公民的财产不受侵犯，在物权法中规定不动产登记前应经公证，将问题防范于未患，是十分必要的。
三、自愿公证不能承治房产交易活动痼疾之重
在物权法关于不动产登记前应否规定必须公证的问题上，有意见认为，既然公证对规范不动产交易行为和保护交易人、权利人的利益有利，那么应将是否要公证的选择权交给交易人，由交易人来决定他们在交易过程中是否需要公证帮助。这就是人们通常所说的物权法在公证问题上应实行自愿原则。这意见看似正确，实则不然。
（一）自愿公证不仅无法解决房产交易中的侵权问题，反而予侵权行为以滋生条件。
在房产交易活动中，侵权行为主要表现为：伪造委托书，非法处分他人房产；私自出让共有房产，侵犯其他共有人的权益；在遗产继承问题上，故意隐瞒法定继承人的真实情况或使用威胁利诱等手段迫使父母立下对其有利的遗嘱，以达到独自继承或多分得遗产的不法目的等。对此类侵权行为，如倡导自愿公证原则，无异是为侵权者实施侵权行为开绿灯。因为在自愿公证原则下，他们实施这些侵权行为时，可“自愿选择”不需公证的决定，从而“自由”地避开公证审查，顺利地达到其侵权的目的。而对那些被侵权人来说，他们在整个房产交易过程中，则是没有选择公证与否的权利，他们的被侵权因“自愿公证”而无法避免。
（二）自愿公证无法制约房产交易中的欺诈行为。
目前，房产交易活动中的欺诈行为可以用“恣意横行”来形容，在这样的情形下，自愿公证显然于制止欺诈行为无补：
首先，既然是欺诈，就经不起专业人士严格检验，作为欺诈者肯定不希望其欺诈行为经公证审查；现在法律规定自愿公证，欺诈者自然是求之不得，从此可以理直气壮地抵制公证了。
其次，在现实生活中，作为购房人，由于对房产交易活动复杂性缺乏足够的认识，又因对国家职能部门制作的格式合同的信赖，认识到自己需要公证帮助的确实也是寥寥无几。与发生房产交易纠纷数量成反比，在那些对公证不作强制性要求的地区，虽然房产交易中欺诈问题十分严重，房产交易纠纷居高不下，但申办公证者几乎为零。
第三，有时会有自知之明者提出公证的要求，但即是自愿，那就是交易双方都要自愿，遇另一方“不自愿”你能奈何；更何况，对面对售房人的“信誓旦旦”，考虑到情面、考虑到对他人应有的信任和尊重，如再坚持公证，可能就有点太不讲人情了，于是对公证一事也只能作罢。
第四，自愿公证不利于公证规范房产交易行为职能的发挥。
一项关于不动产登记前必须经公证的法律规定，对公证行业而言则意味着法律规定自己对不动产交易进行认识、严格审查的责任和义务；表明法律要求经过公证后的不动产交易不应存在问题及不动产交易存在问题应由公证人承担责任。如欧洲法国、德国等大陆法系国家，法律明确规定不动产交易必须经过公证，同时对办理不动产交易公证有着十分严格的要求。办理此项业务，公证人必须将不动产的“今生前世，屋内屋外”情况一一进行查询并告知购房人。内容除不动产权属、面积、质量、坐落位置等基本要素外还包括：房屋建于何时，先后几易其手，各时期住户使用房屋情况，房屋结构改变情况，屋内水、电、气、暖管线情况，房屋使用的建材及其保温情况，住房上下左右邻居有无对生活带来不良影响情况（如精神病人），住房周边有无对生活带来不良影响情况（如发出噪音、异味的企业）等等，保证购房人对所购房屋充分知情。公证人对购房人不充分知情情况下作出的交易行为进行公证，要为日后发生的纠纷“买单”。在这样的制度下，由于房产交易必须经过公证，公证人员履行法律规定的对房产交易行为进行审查的责任和义务不能有所懈怠，任何隐瞒和欺诈都成徒劳，不动产交易的诚信体系由此建立。
相反，自愿公证制度下公证行业则没有对房产交易行为进行审查的法定责任和义务；在此情况下当事人自愿申请公证，公证人员只对交易行为形式的真实性、合法性进行审查，只要房产权属清楚、当事人具有民事行为能力和处理房产的资格、合同主要条款齐全及当事人签名属实即可办理公证。这样的公证对制止侵权行为和部分欺诈行为固然具有作用（但正如前述，侵权者和欺诈者怎会“自愿公证”），但公证在规范房产交易行为方面的职能作用远未得到发挥，距保证购房人对所购房屋充分知情、预防房产交易纠纷的发生和建立房产交易诚信体系等要求则相去甚远。
四、从我国国情出发，不能轻易否定先进国家不动产交易必须公证的法律制度
对那些法律规定不动产交易经公证生效的国家近十几年来的房产交易情况进行观察，人们惊奇地发现，在这些国家，房产交易几乎无侵权、欺诈案例，也很少有纠纷发生（即使有纠纷，也只是违约的问题）。为此，有意见认为，我国物权法的制定应借鉴这些国家和地区的成功经验，规定不动产登记前应经公证。
有反对意见认为，我国物权法要体现我国国情，对外国的法律不能照搬照抄。那么什么是我国国情呢？我认为，在房产交易问题上，与这些先进国家相比较，我国国情呈两大特点：一是我国目前社会诚信状况不容乐观；二是我国消费者就其经验、知识和理性程度来说，还很不成熟。值得我们思考的是，这些先进国家在社会诚信状况良好、消费者较为成熟的情况下对不动产交易仍坚持必须公证原则；而我们却要在社会诚信状况较差和消费者尚不成熟的情况下取自愿公证原则，与国情是相符还是相悖？其结果对消费者带来的究竟是利还是害？
也有反对意见认为，像美国这样发达的国家就没有不动产交易必须公证的法律规定，充分体现他们对交易人意思自治的尊重，我国应向美国学习。这种观点除了无视大陆法系与英美法系在法律渊源上的区别，也未考虑我国与美国在社会诚信、国民消费成熟程度方面的差别外，还忽视了我国与美国的另两大差异：一是美国人购房大多由律师帮助办理（在美国没有公证机构，也没有大陆法系意义上的公证人，我国的公证业务在美国大多为律师的非诉讼业务）；在我国，购房请律师帮助的只是凤毛麟角。二是美国人大多能理性对待法院所作的对己不利的裁决；在我国则不然，败诉人质疑司法不公是十分普遍的事。此外，需要说明的是，美国为保障不动产交易安全建有公证托管制度。这项起源于美国加州的制度的基本内容是，在不动产交易过程中，卖方将契据、买方将价款交给公证托管代理人（中立第三方），公证托管代理人依据当事人的指令与授权，按照买卖双方所签订的和约条件办理各项手续；当交易双方各自完成了在合约中所作出的承诺后，公证托管代理人才将契据与价款分别交给买卖双方。在美国，不动产交易基本上是在得到法律帮助的情况下进行的；尽管如此，他们每年还是发生大量房产交易纷纷和造成大量诉讼。应当引起我们警惕的是，在我国，这几年房产交易存在的大量问题因房价的不断上升而未酿成重大纠纷和引起诉讼；一旦房产价格平稳或下跌，问题可能急剧暴发，形成大量诉讼，并因对诉讼结果不满，引发信访高潮，将严重影响社会稳定。联系到我国香港地区，他们虽为英美法系，却能根据本地的实际规定不动产转移应经律师见证（他们公证人由律师兼任），其实事求是的立法态度值得我们学习和借鉴。
五、结束语
物权法应否作出不动产登记前须经公证的规定，应从建立我国不动产交易诚信体系和良好的交易秩序，有效保护交易人、权利人合法权益，促进社会和谐与稳定的大局出发，着重权衡三个方面的问题：一是是否有利规范不动产交易行为；二是是否有利防止不动产交易中侵权、欺诈等不法行为的发生；三是是否有利于交易活动的公平、公正。据此，我国物权法是否应当规定不动产交易须经公证，结论应当是显而易见的。
可能有人会对公证介入不动产交易提出质疑：公证就一定能保证交易人意思表示真实？公证就一定能防止侵权、欺诈行为的发生？公证不会降低交易效率并加大交易成本？对此，我们应用全面和发展的观点去看问题。首先，公证对于保证交易人意思表示真实和防止侵权、欺诈等不法行为的发生，效果是肯定的，这从法国、德国、意大利、瑞士等法律规定不动产交易须经公证的国家和地区的实践结果可以得到充分证明。当然，公证和其他任何行业一样，要保证不出问题是不现实的；但是依据公证赔偿制度，不动产交易经公证出现问题，公证处将要承担责任，对交易人或权利人的实际损失作出足额赔偿，这比国家赔偿或走司法救济途径对交易人或权利人利益的保护更为有利和有效。关于效率和成本问题，需分行政效率、成本和交易人效率、成本两个方面分别进行考虑。不动产交易经公证审查对提高行政效率和降低行政成本无疑是十分有利的。至于对交易人，虽无法做出具体的算术估量，但有两点是可以肯定的，第一，对可能遭侵权的权利人来说，公证于他有利而无害；第二，对大多数购房人来说，因公证可省却对房产产权、质量、环境等进行了解和咨询的精力，且更能保证所得情况的真实性、全面性，所以公证给他们带来的应是方便而不是不方便。就普通百姓而言，房产是家庭中价值最高的财产，不少家庭为购置房产不仅倾其全部财力，且背负沉重债务。房产交易活动不规范，使当事人的巨大投入无法实现其预期的目的，将会严重损害群众的重大财产利益，由此而引起的纠纷必将直接影响社会的稳定。
诚所谓大恶之前，小恶为善；大善之前，小善为恶。是故，对我国物权法关于不动产登记前是否须经公证问题，切不可重形式上利民之小善而忽视实质上利民之大善。

浅议行政处罚中的罚款

湖南省永兴县工商局 刘显桂


罚款是最常见的、最广泛使用的行政处罚，是指行政机关或法律、法规授权的组织以及行政机委托的其他组织责令违法者承担一定的财产给付义务，要求违法者在一定期限内交纳一定数量货币的行政处罚。罚款所得来源一般是被处罚人的合法收入，但在实际情况下一般不认定罚款所得货币来源的合法性，因此，罚款不排除包含非法收入的可能。
一、罚款与其他概念的区别
1、罚款与没收违法所得的区别。罚款与没收违法所得都是行政处罚，都属于财产罚，但罚款一般针对被处罚人的合法收入，非法收入一般不作为罚款的收入，非法收入当然没收或者退还受害者，显然没收违法所得是针对被处罚人的非法收入。
2、罚款与罚金的区别。罚款是对未构成犯罪的违法行为的一种行政处罚，处罚行为主体是行政机关，申请法院强制执行罚款，也不改变罚款是行政行为的性质；罚金是对构成犯罪违法行为的刑事处罚，处罚行为主体是法院。
3、罚款与加处罚款的区别。罚款是对行政相对人拒不履行法律规定作为或不作为义务而采取的一种行政处罚手段，加处罚款是对拒不履行行政机关决定设定财产缴纳新的义务而 强制执行的措施，是一种执行罚，不属于行政处罚的范畴。
二、行政处罚中罚款的定位问题
《行政处罚法》规定了最常见的六种行政处罚，其表述顺序为：(一)警告；(二)罚款；(三)没收违法所得，没收非法财物；(四)责令停产停业；(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照。《行政处罚法》这一排列顺序大致是按处罚的轻重或者说按照行政处罚行为对行政相对人权益影响程度轻重排列的。在这一排列中，罚款的定位有待商榷(暂扣许可证或执照，在实际行政处罚中较少使用，宜作为行政强制措施规定和停产停业的辅助使用)。从法理而言，罚款是相对违法者合法收入的处罚，对既得合法财产产生影响，没收违法所得是收缴违法者不应得的违法收入，违法所得当然没收或者退还受害者，这是对违法者较基本的处罚，因此，就性质而言，罚款处罚比没收违法所得处罚要重；从涉及行政处罚的法律规定来看，有关罚则中，一般表述为先没收违法所得，可再并处罚款，同时《行政处罚法》对没收违法所得行政处罚的设立没有特别限制，而对罚款权的设定有特别的说明，这一角度也反映罚款行政处罚要比没收违法所得行政处罚要重。笔者之所以提出关于罚款在行政处罚种类中排列定位的见解，是为了更好地理解和推定法律。
三、关于罚款类比问题
1、关于不能重复使用行政处罚类比。《行政处罚法》规定：“对当事人的同一违法行为不得给予两次以上的罚款的行政处罚。”这里所指的行政处罚是罚款，如果狭义的理解局限于罚款，也就意味可以给予两次以上除罚款以外的其他行政处罚，如给予两次行政拘留，这显然是违背《行政处罚法》精神的。笔者理解，“不得给予两次以上的罚款的行政处罚”应当推定包括罚款和罚款以上的行政处罚，不包括罚款以下的行政处罚，罚款和罚款以上行政处罚都不得重复使用，这样的理解更为准确。按前述所述关于处罚轻重排列顺序，笔者认为对当事人同一违法行为处罚没收违法所得后，如果发现有新的违法所得，可再次实施没收违法所得的行政处罚。
2、关于申请听证适用范围类比。《行政处罚法》规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”申请听证是法律给予当事人保护自身权益的途径，从立法本意而言，申请听证适用范围主要是指对当事人权益影响较大的可能行政行为。在这一条款中明文列举了听证范围，但用了一个“等”字，由于汉语文字的复杂性，“等”字可能是“等外等”，也可能是“等内等”。《行政处罚法》在这里出现了一个含糊表述，因而在实际执行中就造成了理解上的分歧。如2005年3月23日和4月27日《法制日报》报道江苏省苏州市工商局没收一企业违法所得68万元，因未举行听证被法院一审判决予以撤消。法院审判的依据是最高人民法院关于没收较大金额财产应当适用听证程序的答复。最高人民法院的答复应作为下级法院办案依据，但不能作为行政机关的执法依据，但实际上对行政机关行政执法会产生影响。最高人民法院这一答复的准确性值得推敲。该案中争论的焦点表面上是《行政处罚法》中关于听证适用范围表述中的“等”是“等外等”还是“等内等”，其实不然，这涉及的是一个类比解释的问题。笔者认为，法律意义上的“等”一般是“等外等”，“等外等”的类比应该包括与明文列举范围相当或者甚于列举范围的情形，《行政处罚法》听证范围适用推定应考虑较大数额罚款和较大数额没收违法所得在处罚性质上孰重孰轻。如前面所述，较大数额罚款应重于较大数额没收非法所得，因此，尽管最高人民法院“答复”有其合理的一面，但超越了法律而进行类比解释。
3、关于行政处罚执行中罚款类比。人们通常所说的“罚款”，是概指罚没款，即包括罚款和没收违法所得款，法律表述应该是明确的，但个别情况也有含糊的。《行政处罚法》第六章中表述的罚款是隐含没收违法所得的，如“不得自行收缴罚款”、“当场收缴罚款”、“当事人有权拒绝缴罚款”、“收缴罚款的机构”等表述中都隐含有没收违法所得的意思，却没有表述清楚。又如该法规定当事人逾期不履行行政处罚决定的，到期不缴罚款的，可以按罚款的百分之三加处罚，可将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款。这里指的“罚款”也应该隐含没收违法所得，否则，是不合情理的。
在实际法律中，有时法律条文字面表述不可能完全反映立法本意的全部，有时行政机关、行政相对人、审判机关也存在对法律理解的差异，因而在执行中必然出现争议。作为行政机关应全面把握立法本意，准确理解法律和慎用法律类比，在适用法律时如出现争议，应尽可能地站在行政相对人利益的角度理解执行为妙。如前面所述苏州市工商局败诉案，笔者本意认为苏州市工商局在该案中未举行听证不存在在程序上的错误，但由于可能对法律的不同理解，为避免不必要的困扰，可尽可能地给足当事人的权利，在实施没收违法所得行政处罚中，要参照罚款适用听证程序的数额，放宽告知当事人可以申请听证的权利。