您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律法规 »

商业银行金融创新指引

时间:2024-05-17 14:15:26 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9713
下载地址: 点击此处下载

商业银行金融创新指引

中国银行业监督管理委员会


商业银行金融创新指引

  第一章 总 则


  第一条 为鼓励商业银行加快金融创新,规范金融创新活动,促进银行业金融创新持续健康发展,依据《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》等有关法律法规,制定本指引。
  第二条 在中华人民共和国境内设立的中资商业银行、外商独资银行和中外合资银行适用本指引。
  在中华人民共和国境内设立的政策性银行、农村合作银行、城市信用社、农村信用社、外国银行分行开展金融创新,参照本指引执行。
  在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、金融租赁公司、企业集团财务公司、汽车金融公司和货币经纪公司等银监会监管的非银行金融机构开展金融创新,参照本指引执行。
  第三条 金融创新是指商业银行为适应经济发展的要求,通过引入新技术、采用新方法、开辟新市场、构建新组织,在战略决策、制度安排、机构设置、人员准备、管理模式、业务流程和金融产品等方面开展的各项新活动,最终体现为银行风险管理能力的不断提高,以及为客户提供的服务产品和服务方式的创造与更新。
  第四条 金融创新是商业银行以客户为中心,以市场为导向, 不断提高自主创新能力和风险管理能力, 有效提升核心竞争力,更好地满足金融消费者和投资者日益增长的需求,实现可持续发展战略的重要组成部分。
  第五条 商业银行应充分认识到金融创新与风险管理密不可分,风险管理是金融创新的内在要求,商业银行应采取有效措施及时识别、计量、监测、控制金融创新带来的新风险。
  第六条 商业银行应确保具有开展金融创新活动所必需的人员、资金、信息技术、内部控制和风险管理等各种资源。
  第七条 中国银行业监督管理委员会(以下简称银监会)以促进金融稳定和发展金融创新作为良好监管的重要标准,坚持鼓励和规范并重、培育和防险并举的监管原则,依照法律法规的有关规定和本指引对商业银行金融创新活动进行监督管理。
  第八条 银监会将积极创造有利于金融创新的制度和法律环境,及时修订不适应金融创新的有关规定,在充分考虑市场变化和公众需求的基础上,对监管规章和政策定期跟踪评估,及时更新,不断提高监管有效性。
  第九条 银监会积极推动适宜金融创新的市场环境建设,促进形成金融创新活动的公平交易规则,营造公平竞争的市场环境,建立良好的金融竞争秩序。


  第二章 基本原则


  第十条 商业银行开展金融创新活动,应坚持合法合规的原则,遵守法律、行政法规和规章的规定。商业银行不得以金融创新为名,违反法律规定或变相逃避监管。
  第十一条 商业银行开展金融创新活动,应坚持公平竞争原则,不得以排挤竞争对手为目的,进行低价倾销、恶性竞争或其他不正当竞争。
  第十二条 商业银行开展金融创新活动,应充分尊重他人的知识产权,不得侵犯他人的知识产权和商业秘密;商业银行应制定有效的知识产权保护战略,保护自主创新的金融产品和服务。
  第十三条 商业银行开展金融创新活动,应坚持成本可算、风险可控、信息充分披露的原则。
  第十四条 商业银行开展金融创新活动,应做到“认识你的业务”。董事会和高级管理层应通过有效手段,确保悉知本行的金融创新业务、运行情况以及市场状况。
  第十五条 商业银行开展金融创新活动,应做到“认识你的风险”。董事会和高级管理层应准确认识金融创新活动的风险,定期评估、审批金融创新活动的政策和各类新产品的风险限额,使金融创新活动限制在可控的风险范围之内。
  第十六条 商业银行开展金融创新活动,应做到“认识你的客户”。应明确目标客户群,充分了解客户的风险偏好、风险认知能力和承受能力,根据业务需要进行客户评估,针对不同目标客户群,提供不同的金融产品和服务。商业银行不得向客户提供与其真实需要和风险承受能力不相符合的产品和服务。
  第十七条 商业银行开展金融创新活动,应做到“认识你的交易对手”。在开展涉及投资和交易业务时,应认真分析和研究交易对手的信用风险、市场风险和法律风险,做好交易对手风险的管理,特别是在市场环境发生重大变化时,要密切跟踪交易对手的风险状况,采取有效的应对措施。
  第十八条 商业银行开展金融创新活动,应遵守职业道德标准和专业操守,完整履行尽职义务,充分维护金融消费者和投资者利益。


  第三章 运行机制


  第十九条 商业银行董事会负责制定金融创新发展战略及与之相适应的风险管理政策,并监督战略与政策的执行情况。董事会要确保高级管理层有足够的资金和合格的专业人才,以有效实施战略并管理创新过程中带来的风险。董事会要确保金融创新的发展战略和风险管理政策与全行整体战略和风险管理政策相一致。
  高级管理层负责执行董事会制定的金融创新发展战略和风险管理政策。高级管理层要建立能够有效管理创新活动的风险管理和内部控制系统、文件档案和审计流程管理系统,以及培训和信息反馈制度。
  第二十条 商业银行应优化内部组织结构和业务流程,形成前台营销服务职能完善、中台风险控制严密、后台保障支持有力的业务运行架构,并可结合本行实际情况,减少管理层级,逐步改造现有的“部门银行”,建立适应金融创新的“流程银行”,实现前、中、后台的相互分离与有效的协调配合。
  第二十一条 商业银行应制定和完善金融创新产品与服务的内部管理程序,至少应包括需求发起、立项、设计、开发、测试、风险评估、审批、投产、培训、销售、后评价和定期更新等各个阶段;应该进行详细的市场需求分析、目标客户分析和成本收益分析,进行科学的风险评估和风险定价,准确计量经风险调整后的收益。
  第二十二条 商业银行推出金融创新产品和服务,应做到制度先行,制定与每一类业务相适应的操作规程、内部管理制度和客户风险提示内容,条件成熟的应制定产品手册。
  第二十三条 商业银行应加大对金融创新的信息科学技术投入,建立有效的创新业务技术支持系统和管理信息系统,保证数据信息的完整性、安全性,以及经营计划和业务流程的持续开展,提升金融创新的技术含量。
  第二十四条 商业银行应结合本行实际,建立和完善以客户为中心的客户关系管理系统,有效整合客户信息,通过数据分析与挖掘,为客户提供更多创新产品和服务,不断提升客户服务水平,提高客户满意度。
  第二十五条 商业银行应逐步建立适应金融创新活动的绩效考核评价机制,形成促进金融创新的有效激励机制和企业文化氛围。
  第二十六条 商业银行应逐步制定适应金融创新活动的薪酬制度、培训计划和人力资源战略,不断吸引经验丰富的专业人才,提高金融创新专业能力。
  第二十七条 商业银行应组织多种形式的金融创新培训活动, 确保员工熟悉创新产品和服务的特性及业务操作流程,建立健全相关业务从业人员的资格认定与考核制度,保证从事创新业务的员工具备必要的专业资格和从业经验。


  第四章 客户利益保护


  第二十八条 商业银行开展金融创新活动,应遵守行业行为准则和银行员工操守守则,向客户准确、公平、没有误导地进行信息披露,充分揭示与创新产品和服务有关的权利、义务和风险。
  第二十九条 商业银行应遵守法律法规的要求及与客户的约定,履行必要的保密义务。
  第三十条 商业银行开展金融创新活动,应为客户提供专业、客观和公平的意见,要按相应法律要求,特别重视并忠实履行对客户的义务和责任。
  第三十一条 商业银行应能识别并妥善处理好金融创新引发的各类利益冲突,公平地处理银行与客户之间、银行与第三方服务提供者之间的利益冲突。
  第三十二条 商业银行应严格界定和区分银行资产和客户资产,进行有效的风险隔离管理,对客户的资产进行充分保护。
  第三十三条 商业银行应建立适合创新服务需要的客户资料档案,做好客户对于创新产品和服务的适合度评估,引导客户理性投资与消费。
  第三十四条 商业银行开展金融创新活动,应建立有效受理客户投诉以及建议的渠道,及时高效负责地处理客户投诉,定期汇总分析客户投诉情况,向有关人员和部门定期报告客户投诉及处理情况,研究和处理客户对金融创新的潜在需求和改进建议,不断提高金融创新的服务质量和服务水平。


  第五章 风险管理


  第三十五条 商业银行董事会和高级管理层应将金融创新活动的风险管理纳入全行统一的风险管理体系。
  董事会下设的风险管理委员会应将金融创新活动的风险和其他传统业务的风险进行统一管理,制定恰当的风险管理程序和风险控制措施,清楚地界定各业务条线和相关部门的具体责任。
  第三十六条 商业银行应制定完善的风险管理政策、程序和风险限额,确保各类金融创新活动能与本行的管理能力和专业水平相适应。
  第三十七条 商业银行应通过有效的管理信息系统,建立健全风险管理架构,充分识别、计量、监测和控制各类金融创新活动带来的风险。
  第三十八条 商业银行应建立与各类金融创新业务性质及规模相适应的完善的内部控制制度, 通过独立的内部和外部审计检查内控制度的建立与执行情况。
  第三十九条 商业银行应对计划开展的金融创新活动进行严格的合规性审查,准确界定其所包含的各种法律关系,明确可能涉及的法律、政策,研究制定相应的解决办法,切实防范合规风险。
  第四十条 商业银行应结合政策调整和市场环境变化,针对金融创新活动的特点,定期对关键模型、假设条件和模型参数进行验证和修正,制定风险预警和风险处置预案。董事会与高级管理层应负责制定业务应急性计划和连续性计划。


  第六章 监督管理


  第四十一条 银监会鼓励符合以下条件的商业银行开展金融创新:
  (一) 资本充足率达标;
  (二) 公司治理结构良好;
  (三) 内控制度严密;
  (四) 风险监管核心指标符合监管部门的审慎要求;
  (五) 近三年来没有发生重大违法违规行为。
  第四十二条 针对金融创新活动,银监会将简化审批程序,转变监管方式,制定各类新业务的审慎监管标准和监管操作规程,强化持续性监管,更加注重对创新活动的风险管理、内部审计、定价机制以及信息披露等环节的全程风险控制,及时进行风险提示。
  第四十三条 银监会鼓励商业银行与银监会进行事前的专业沟通,就关注的风险点和风险控制措施交流意见,提高审批效率。
  第四十四条 银监会鼓励商业银行在金融创新活动中,以更加开放和合作的方式建立监管和被监管部门的关系,及时负责任地向监管机构报告风险事件或市场环境的重大变化。
  第四十五条 银监会与商业银行、银行业协会有义务共同加强对社会公众金融知识的宣传和教育,增进公众对金融创新的了解和对买者自负原则的认识,增强公众对现代金融知识的理解,不断提高公众的风险防范意识和风险承受能力。
  第四十六条 商业银行违反本指引规定,银监会将根据有关法律法规予以处罚,并采取其他相应的监管措施。


  第七章 附 则


  第四十七条 本指引由银监会负责解释。
  第四十八条 本指引自2006年12月11日起正式施行。



国家税务总局关于出口货物退(免)税若干问题的通知(2003年)

国家税务总局


国家税务总局关于出口货物退(免)税若干问题的通知

国税发[2003]139号

各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局,局内各单位:
  针对各地反映出口退税政策在执行中存在的问题,经研究,通知如下: 
  一、免、抵、退税办法中视同内销征税的货物按以下公式计提销项税额: 
  销项税额=视同内销征税货物的出口货物离岸价×外汇人民币牌价×增值税征税税率 
  上述视同内销征税货物,出口企业已按规定计算免抵退税不得免征和抵扣税额并已转成的,可从成本科目中转入进项税额科目。 
  视同内销征税货物包括《财政部、国家税务总局关于进一步推进出口货物实行免抵退税法的通知》(财税[2002]7号)规定的生产企业自报关出口之日起超过6个月未收齐有关出口退(免)税凭证或未向主管税务机关办理免、抵、退税申报手续的货物,以及《国家税务总局关于利用“口岸电子执法系统”的出口数据审核生产企业免、抵、退税出口额的通知》(国税函[2003]95号)规定的生产企业申报的没有电子数据(有纸质报关单的除外)的免、抵、退税出口货物和有电子数据但企业未在当月申报的出口货物。按国税函[2003]95号文件规定应在次月补税的出口额中,不包括委托、代理出口以及寄售业务的出口额。 
  免抵退税不得免征和抵扣税额按照财税[2002]7号文件规定的计算公式计算。 
  二、按国税函[2003]95号文件第二条规定,对生产企业视同内销已缴纳税款的出口货物,在收齐退(免)税凭证后,可在规定的出口退税清算期内,向主管退税机关申请办理免抵退税手续。对企业出口货物销售额占全部销售额比重过高,致使企业已缴税款无法抵扣的,经省(自治区、直辖市)国家税务局批准,可在规定的清算期内按规定的出口退税率予以退税。 
  三、生产型企业集团公司(或总厂)代理成员企业(或分厂)出口货物后,企业集团(或总厂)可向主管税务机关申请开具《代理出口证明》,由成员企业(或分厂)实行“免、抵、退”税办法。 
  四、经有关部门批准具有对外经济合作经营权的对外承包工程公司,凡不是增值税一般纳税人的,购进与对外承包工程相关的出口货物时,供货生产企业可凭对外承包工程公司提供的对外经济合作经营权批准证书(复印件)等凭证向税务机关申请开具税收(出口货物专用)缴款书。对外承包工程公司凭税收(出口货物专用)缴款书、普通发票或增值税专用发票以及其他规定的凭证,向主管税务机关申请办理与对外承包工程相关的出口货物退税。 
  五、保税区内生产企业从区外有进出口经营权的企业购进原材料、零部件等加工成产品出口的,可按保税区海关出具的出境备案清单以及其他规定的凭证,向税务机关申请办理免、抵、退税。 
  保税区内进料加工企业从境外进口料件,可凭保税区海关签发的“海关保税区进境货物备案清单”办理《生产企业进料加工贸易免税证明》等单证。 
  六、对通过海关监管仓出口的货物,可凭海关签发的出口货物报关单(出口退税专用)及其他规定的凭证,按现行规定办理出口货物退(免)税。 
  七、财税[2002]7号文件第三条规定“免税购进原材料包括从国内购进免税原材料和进料加工免税进口料件”,其中国内购进免税原材料指《中华人民共和国增值税暂行条例》、《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》及其他有关规定中列名的且不能按规定计提进项税额的免税货物。 
  八、对新发生出口业务的企业,除本条第二款、第三款规定外,自发生首笔出口业务之日起12个月内发生的应退税额,不实行按月退税的办法,而是采取结转下期继续抵顶其内销货物应纳税额。12个月后,如该企业属于小型出口企业,则按本通知第九条有关小型出口企业的规定执行;如该企业属于小型出口企业以外的企业,则实行统一的按月计算办理免、抵、退税的办法。 
  注册开业时间在一年以上的新发生出口业务的企业(小型出口企业除外),经地市税务机关核实确有生产能力并无偷税行为及走私、逃套汇等违法行为的,可实行统一的按月计算办理免、抵、退税的办法。 
  新成立的内外销销售额之和超过500万元(含)人民币,且外销销售额占其全部销售额的比例超过50%(合)的生产企业,如在自成立之日起12个月内不办理退税确有困难的,在从严掌握的基础上,经省、自治区、直辖市国家税务局批准,可实行统一的按月计算办理免、抵、退税的办法。 
  九、对财税[2002]7号文件第八条规定的退税审核期为12个月的小型出口企业在年度中间发生的应退税额,不实行按月退税的办法,而是采取结转下期继续抵顶其内销货物应纳税额,年底对未抵顶完的部分一次性办理退税的办法。小型出口企业的标准,由各省(自治区、直辖市)国家税务局根据企业上一个纳税年度的内外销销售额之和在200万元(含)人民币以上,500万元(含)人民币以下的幅度内;按照本省(自治区、直辖市)的实际情况确定全省(自治区、直辖市)统一的标准。 
  十、生产企业出口实行简易办法征税的货物,免征增值税,出口的其他货物实行免、抵、退税办法。 
  十一、小规模纳税人委托其他加工企业从事来料加工业务的,可按照现行有关规定向税务机关申请开具《来料加工免税证明》,加工企业可凭《来料加工免税证明》办理加工费的免税手续。 
  十二、非增值税纳税人的外商投资企业、小规模纳税人的外商投资企业以及在保税区设立的外商投资企业,其采购的国产设备凡符合《国家税务总局关于印发(外商投资企业采购国产设备退税管理试行办法)的通知》(国税发[1999]171号)有关规定的,可按照有关规定办理退税。 
  十三、外商投资企业以包工包料方式委托其他企业承建的工程项目,由承建企业采购的国产设备,凡符合国税发[1999]171号文件有关规定的,外商投资企
业可与承建企业签定委托购买国产设备协议,承建企业凭委托购买国产设备协议和外商投资企业提供的《外商投资企业采购国产设备登记手册》采购国产设备,并取得增值税专用发票和增值税税收(出口货物专用)缴款书,交由外商投资企业按照有关规定办理退税。 
  十四、本通知自2003年1月1日起执行。



论质量技术监督行政处罚自由裁量权的程序控制

河南省质量技术监督局 李少波


[内容提要] 随着现代社会经济和科技的发展,政府组织和调整社会的功能和权限范围不断扩大,行政机关享有的自由裁量权也随之增加。不论哪个国家,行政自由裁量权都是存在的,只是范围和监督制约的方式不同而已。现代行政的特点是行政权力迅速扩张,行政权力扩张的表现是行政机关拥有巨大的自由裁量权,它的存在是提高行政效率之必需。但要实现行政法治,又必须对行政自由裁量权加以一定的控制。因此,深入研究行政自由裁量权以及对行政自由裁量权的控制办法,对促进行政法的发展及维护行政机关的权威和保护行政管理相对人的合法权益都具有一定的理论和实践价值。行政自由裁量权不仅是各国行政法学研究的艰深理论问题,而且也是行政主体在管理社会公共事务中必须解决的一个实际问题。而具体研究某一类行政行为中的自由裁量权将更有利于指导实践。行政处罚作为一种最严厉的制裁性行政行为,其自由裁量权若被滥用必将严重影响我国的法制建设。因此,本文对质量技术监督行政处罚自由裁量权加以深入探讨,按照遵循公平与效率的原则,研究如何运用程序来控制自由裁量权的行使,以期有利于质量技术监督部门正确、及时而有效地执法,切实保障行政相对人的合法权益。

[关键词] 质量技术监督 行政处罚 自由裁量 程序 控制
孟德斯鸠曾说过:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一种经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”英国著名历史学家阿克顿则把它概括为一个权力定律,既著名的“阿克顿定律”:“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。” 权力不受制约,必然会被滥用,滥用行政权力,必然会导致行政权力的腐败。古德诺曾指出,国家意志得不到执行,无异于一纸空文,执行非国家意志表达的行为准则是执行机构自己在行使表达权力。为了使行政机构有效服从表达机构,行政权力的行使有效的体现其所有者的意志,防止行政权力异化,必须对行政权力加以控制。《行政处罚法》、《行政复议法》实施以来,成效显著,在规范行政机关的行政处罚自由裁量权、促进依法行政方面发挥了重要作用。但是,随着现代行政职能的扩张,行政机关拥有了越来越多的自由裁量权,如何防止自由裁量权被滥用已成为行政法学研究的重要课题。
一、行政自由裁量权的存在及负效应
(一)行政自由裁量权的含义
行政自由裁量权是一个法理上的概念,是指行政主体在法律规定的范围和幅度内,基于法律规定的目的和宗旨,自主寻求判断事实与法律的最佳结合点,并据此作出或不作出具体行政行为的权力,它具有法定性、自主选择性、相对性等特点。从不同角度出发,可以对行政自由裁量权作出不同的分类:第一,在实施要件不确定的情况下,行政机关有是否作出一定行政行为的自由裁量权。第二,在行政行为的法律结果不确定的情况下,行政机关有选择行为方式、种类和幅度等的自由裁量权。第三,在行政行为程序不确定的情况下,行政机关有选择行政程序的自由裁量权。这种分类与我国现行诉讼法中审查理由的规定相衔接。便于对自由裁量权进行司法监督。
从历史上看,古代的行政自由裁量权主要存在于司法制度中,司法制度中的自由裁量主要是法官自由裁量,它有无限自由裁量与有限自由裁量之分。无限自由裁量,一指专制君主基于最高司法权所产生的任意裁量;二指在国家建立之初,法官在很多情况下进行的无法司法,这是由于法律尚不完备缘故。“无法”但还要司法,因此就赋予了法官以极大的任意性,这是一种无限制的司法,是无限自由裁量。所谓有限自由裁量,是指在肯定法官具有自由裁量权的前提下,对法官的自由裁量范围作出一定的限制,法官可以在规定的范围内行使有限的自由裁量权。在现代民主政治条件下,行政权与司法权分立。因此,自由裁量权在行政管理领域也广泛地存在。
行政自由裁量权的行使原则:
1、合法原则。合法原则是指行政主体自由裁量的行政行为只能在有关法律、法规的范围内进行。
2、正当合理原则。正当合理是指在依法行使自由裁量权的前提下,公务员的自由裁量行为还要遵循一套行政规范。
3、服务原则。在自由裁量中贯彻服务原则,就是要密切联系群众,倾听群众的意见和呼声,接受群众的监督,努力为人民服务。
4、维护国家安全、荣誉、利益原则。国家公务员作为国家权力的行使者,在自由裁量中有义务维护国家尊严,不允许任何人损害、诋毁国家荣誉,不得散布有损政府声誉的言论。
5、保护国家机密和工作秘密原则。保守国家机密是指在自由裁量中,公务员非经允许不得泄露有关党和国家安全、利益尚未公开或不得公开的政治、军事、外交、科技等重大事项的秘密。
6、公正廉洁、克己奉公原则。由于国家公务员的管理内容涉及到整个社会的方方面面,因而国家公务员在自由裁量中,绝对不能凭借手中的权力,受血缘亲疏、情感、情绪等情感因素的影响,在同等条件下,做出悬殊很大的处理和有意的偏向。
(二)行政自由裁量权存在的必要性
行政自由裁量权的存在是法律调整各种社会关系之需要。面对复杂的社会关系,法律法规不能概括完美,罗列穷尽,作出非常细致的规定。因此,从立法技术上看,有限的法律只能作出一些较原则的规定,作出可供选择的措施和上下活动的幅度,促使行政主体灵活机动的管理。行政自由裁量权是行政主体提高行政效率之必需的权限,它能使行政执法者审时度势地处理问题。可见,行政自由裁量权作为行政权力的重要组成部分,在现代行政管理中是必不可少的。
现代社会生活纷繁复杂,科学发展一日千里,这些都是自由裁量权存在的客观性社会基础。王名扬先生在《美国行政法》中把这种客观基础归纳为六个方面,颇具说服力:“第一,现代社会变迁迅速,立法机关很难预见未来的发展变化,只能授权行政机关根据具体情况作出具体决定;第二,现代社会极为复杂,行政机关必须根据具体情况作出具体决定,法律不能严格规定强求一致;第三,现代社会技术性高,议会缺乏能力制定专业性的法律,只能规定需要完成的任务或目的,由行政机关采取适当的执行方式;第四,现代行政范围大,国会无力制定行政活动所需要的全部法律,不得不扩大行政机关的决定权力;第五,现代行政开拓众多新的活动领域,无经验可以参考,行政机关必须作出试探性的决定,积累经验,不能受法律严格限制;第六,制定一个法律往往涉及不同的价值判断。从理论上说,价值判断应有立法机关决定,然而由于议员来自不同的党派,议员的观点和所代表的利益互相冲突,国会有时不能协调各种利益和综合各种观点,得出一个能为多数人接受的共同认识,为了避免这种困难,国会可能授权行政机关,根据公共利益和需要,采取必要的或适当的措施。”虽然王先生讲的是英美一些国家的情况,但它对我国研究自由裁量权的必要性有很大的启发性。
(三)行政处罚自由裁量权的作用及负效应
行政处罚自由裁量权与其它行政权一样,在其运行过程中,不可避免地产生两方面的作用。一方面是积极地推动作用,即行政处罚自由裁量权的运行起到了维护公共利益,维持公共秩序,提高行政效率,满足社会需要,实现国家权能的作用;另一方面是对行政相对人的权益可能造成侵害,从而对行政法治构成威胁。其集中表现是滥用行政处罚自由裁量权,在实践中具体表现形式为:一是不正确的目的。行政机关违背授权法的目的行使自由裁量权的违法。行政机关工作人员出于个人目的或小团体利益考虑,滥用行政处罚权;二是不相关的考虑。行政机关考虑不应考虑的因素或不考虑应该考虑的因素而行使自由裁量权的行为;三是违反客观性(排除主观性)。行政机关及其工作人员在行使自由裁量权时参与了不正当的主观因素;四是显失公正。具体行政处罚对相对人的权利义务所发生的影响明显不公平;五是违反法定程序。行政机关在行使自由裁量权作出处罚决定时,不按法定程序进行。
滥用行政处罚自由裁量权违背了法律授权的目的和意愿,干扰和破坏了法制秩序,带来的负面效应主要有:一是不利于社会秩序的稳定。因为行政主体滥用行政处罚自由裁量权,处理问题随意性很大,畸轻畸重,反复无常,不同情况相同对待,相同情况不同对待,引起群众怀疑、不信任,产生对立情绪,不配合行政主体的管理,行政违法行为增多,导致社会秩序的不稳定;二是助长特权思想,滋生腐败,影响党和政府的形象。当前腐败得不到有效遏制,在很大程度上与滥用行政处罚自由裁量权有关。
二、自由裁量权在质量技术监督行政处罚中的体现
自由裁量权在我国的质量技术监督行政处罚中显得尤为重要。这是因为:首先,质量技术监督违法行为涉及的内容广泛,情况复杂、变化迅速,法律、法规不可能对所有情况下的行政处罚都规定得明确具体,详尽无遗;其次,质量技术监督问题的专业性、时间性、地域性很强,法律、法规不应该对行政处罚作过于僵化的硬性规定;第三,我国目前的质量技术监督法制尚不够健全,有些内容不够完备,表现出一定的“概括性”和“模糊性”,有些法律、法规尚无具体的实施细则或实施办法。一言以蔽之,质量技术监督法律、法规应当授予质量技术监督部门在行政处罚中以必要的自由裁量权,使之能根据客观情势,权衡轻重,灵活运用,在法定范围内作出合法、合理的行政处罚,以达到依法行政,保护用户、消费者的合法权益,维护社会经济秩序目标的实现。根据我国质量技术监督法律、法规、规章的规定,在具体的质量技术监督行政处罚中,自由裁量权主要体现在以下四个方面:
(一)对事实要件认定的自由裁量
质量技术监督部门对当事人的行为性质和质量技术监督管理事项的性质认定酌情裁量。确认其行为是否违反质量技术监督管理秩序。并经过调查决定是否作出质量技术监督行政处罚。如《中华人民共和国产品质量法》第五十八条:“社会团体、社会中介机构对产品质量作出承诺、保证,而该产品又不符合其承诺、保证的质量要求,给消费者造成损失的,与产品的生产者、销售者承担连带责任。”
(二)判定情节轻重的自由裁量
所谓情节是指事物发生、发展的因果关系和演变过程。质量技术监督违法行为的情节可以分为主观和客观两个方面。主观方面包括目的、动机、心理状态和态度表现等,客观方面包括时空、对象、方式手段和危害后果等。在实施质量技术监督行政处罚时,必须认真考虑上述主观和客观两个方面的违法情节。
在质量技术监督法律中,有不少法条规定的是酌定情节。即在量罚时,需由质量技术监督部门酌定违法情节的范围、程度和轻重。法条中经常可见“根据不同情节、视情节严重、造成严重后果”等模糊语言来概括、规定,其本身没有明确的内涵和外延,又缺乏认定情节轻重的法定条件,具体理解和适用,只有听凭质量技术监督执法人员去判定。如《中华人民共和国产品质量法》第54条:“产品标识不符合本法第二十七条规定的,责令改正;有包装的产品标识不符合本法第二十七条第(四)项、第(五)项规定,情节严重的,责令停止生产、销售,并处违法生产、销售产品货值金额百分之三十以下的罚款;有违法所得的,并处没收违法所得。”
(三)选择处罚的对象、种类和幅度的自由裁量
我国现行质量技术监督法律、法规、规章规定,质量技术监督行政处罚主要有责令改正、罚款、没收违法产品、吊销营业执照、没收作案工具等。对某一应受质量技术监督行政处罚的违反质量技术监督管理秩序行为,到底应如何决定处罚的对象、种类呢?根据处罚法定原则,当然要依据法律、法规的规定来决定。现行质量技术监督法律规定了三种类型:第一,确定型。即对某种质量技术监督违法行为,质量技术监督法律明确规定了处罚对象、种类,应给予某种行政处罚。如《中华人民共和国产品质量法》第49条:“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的,责令停止生产、销售,没收违法生产、销售的产品,并处违法生产、销售产品(包括已售出和未售出的产品,下同)货值等值以上三倍以下的罚款;有违法所得的,并处没收违法所得;情节严重的,吊销营业执照;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”第二,选择型。即对某一质量技术监督违法行为,质量技术监督法律规定了可以选定处罚对象、幅度。如《中华人民共和国计量法》第23条:“未取得《制造计量器具许可证》、 《修理计量器具许可证》制造或者修理计量器具的,责令停止生产、停止营业,没收违法所得,可以并处罚款。”第三,混合型。即对某一质量技术监督违法行为,质量技术监督法律规定了可以选定处罚对象,又规定了可同时选定另一种行政处罚或不处罚。如《中华人民共和国标准化法实施条例》第33条:“进口不符合强制性标准的产品的,应当封存并没收该产品,监督销毁或作必要技术处理;处以进口产品货值金额20%—50%的罚款;对有关责任者给予行政处分,并可处以5000元以下罚款。”
此外,在对罚款数额的具体规定中,有的只规定了上限,有的既规定了上限,又规定了下限。如《中华人民共和国标准化法实施条例》第36条:“产品未经认证或者认证不合格而擅自使用认证标志出厂销售的,由标准化行政主管部门责令其停止销售,处以违法所得3倍以下的罚款,并对单位负责人处以5000元以下罚款。”又如《中华人民共和国产品质量法》第39条:“生产国家明令淘汰的产品的,责令停止生产,没收违法生产的产品和违法所得,并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款,可以吊销营业执照。”从现有的质量技术监督法律规定中可以看出,罚款是所有行政处罚中用得最多、最广的一种,也是质量技术监督部门运用自由裁量权最频繁的一种。在此,关键在于把握两点:一是不要超出法定的范围和幅度;二是在法定的范围和幅度内不要畸轻畸重,显失公正。
(四)选择行为时限的自由裁量
质量技术监督法律中有些法条所规定的限期行政相对人履行某种义务,既未具体规定履行的期限,也未规定其履行的幅度。如《中华人民共和国产品质量法》第17条:“依照本法规定进行监督抽查的产品质量不合格的,由实施监督抽查的产品质量部门责令其生产者、销售者限期改正逾期不改正的,由省级以上人民政府产品质量监督部门予以公告;公告后经复查仍不合格的,责令停业,限期整顿;整顿期满后经复查产品质量仍不合格的,吊销营业执照。监督抽查的产品有严重质量问题的,依照本法第五章的有关规定处罚。”等规定。在这种情况下,质量技术监督部门就必须根据客观情势运用自由裁量权对履行的期限作出明确、具体的规定,规定的期限必须切实可行而又能体现严格执法,过短或过长都是不适当的。
三、行政程序在质量技术监督行政处罚自由裁量权运行中的价值意义
(一)行政程序及其功能
所谓程序,就是行为从起始到终结的长短不等的过程。构成这一程序过程的不外是行为的步骤和行为的方式,以及实现这些步骤和方式的时间和顺序。
行政程序,就是由行政机关作出行政行为的步骤、方式和时间、顺序构成的行为过程。步骤,就是实现某一程序的若干必经阶段;方式,是实施行为的方法和形式,两者构成程序的空间表现形式。整个行为过程就是由一个接一个的步骤和方式连接而成的,完成这一程序过程需要用一定的时间。为提高效率,就需要有时限;完成这一程序步骤,还须遵循先后次序,这就是顺序。时限和顺序构成程序的时间表现形式。
程序权利与义务和实体权利与义务相对应。在行政法律关系中,以行政机关为一方,以相对一方为另一方,都有实体权利和义务,也有程序权利和义务。行政行为是由实体权利义务和程序权利义务所组成的,职权、职责就是行政机关的实体权利义务。为了行使职权,履行职责,应该采取哪些步骤和方式,先后顺序以及在多长时限内完成,就是程序,如果这些程序是法定的,那就是行政机关的程序义务。例如,《行政处罚法》规定,行政机关在作出行政处罚决定前必须听取相对方的陈述和申辩,重大处罚还要听证。这就是行政机关的程序义务,也就是公民、法人或其他组织的程序权利。
行政机关的程序权力,也就是公民、法人或其他组织的程序义务,一般表现在公民 、法人或其他组织向行政机关提出某项申请,或行政机关要求公民、法人或其他组织履行某项义务时所设置的程序要求,公民如不履行这些程序义务,就可能得不到申请的许可,或将受到某种处罚。例如,规定公民的某项申请必须经哪些机关批准,那么,就一个机关也不能少,且必须按顺序盖章。规定必须多少天或几月几日前送上申请书,期限一过,行政机关就不再接受。要求公民在几月几日前必须纳税,期限一过,就将给予处罚。
行政机关的程序义务在很多情况下将会影响相对一方的实体权益,但也有相当一些行政程序,并不涉及相对一方的实体利益,在这种情况下,并不意味着就没有权利义务的问题。其一,行政机关不履行行政义务,即程序违法,是行政机关违反法律的问题,就“违法”这一点而言,是实体违法还是程序违法,并无差别;行政机关违法而不纠正,其危害远较公民违法要严重得多。其二,程序问题的背后隐藏着实体问题。例如,在检查公民身份证时,公安人员必须首先出示自己的证件,这是表示身份程序。是否表明身份,在很多情况下并不影响相对一方的合法权益。但立法者设置这一程序的目的,是为了体现执法工作的严肃性,防止假冒,避免社会秩序混乱,损害国家利益。可以说,在很多情况下,程序的背后都体现着国家的、社会的某种更高层次的利益。其三,更为重要的是,程序本身自有其内在的价值。例如,在作出对公民权利的不利影响的决定前,必须听取意见,体现了社会主义的民主参与、尊重公民个人的尊严;禁止任何形式的暴力获取证据,体现了社会主义的人道精神和对公民个人尊严的尊重;重大决策前听取专家和利害关系人的意见,体现了程序理性;规定了多少时限内对公民作出答复,体现了行政效率的要求,等等。因此,不存在空头的无意义的程序。所有的程序不仅或多或少与相对一方的合法权益有关,也与国家、社会利益相关连。一切违反法定程序的行为都将给社会或个人带来危害。因此,程序权利义务就有了独立的意义和价值。
如果把行政权比做人类社会政治经济生活中疾驰的火车,飞奔的骏马,那么,行政程序就是火车的铁轨,骏马的辔头。它通过对行政权行使的一系列程序设计,使行政权的行使过程有规可循,有法可依,从而避免行政权出轨、失控而造成的对公民权利和行政权本身理应追求的社会公共利益的双重损害。
如果仅仅把行政程序看作是对行政权的消极约束,这只能是一种过时的、片面的观点。实际上,整齐划一、简洁明确的行政程序,能够最大限度地避免行政权行使中杂乱无章、各自为政的无序状态,从而在依法行政的前提下为提高行政效率提供了可能。
不仅如此,行政程序还是公民参与的渠道,是沟通政府与人民联系的桥梁。传统的依法行政,公民在行政过程中成为行政权作用的单纯客体,其权利受到侵害时只能依靠行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法等提供事后救济;而包含告知、听证等核心内容的行政程序,则给公民在行政过程中与行政权争辩、对话的机会,这不仅为公民权利提供了更切实的保护,而且使行政权的行使渗入公民意志成为可能。此外,当今社会事务的纷繁复杂,客观上要求政府与人民之间更加密切合作、良性互动;行政程序正是为这种合作提供了一条纽带,为这种互动准备了一个平台,通过公民的有序参与,行政事务由政府单方面的责任变成了政府和人民共同的事业,社会将由此变得更加和谐,政府和人民的关系将更加密切。
行政程序需要靠法律的形式,将行政程序变为行政程序法律,才能使行政程序对行政行为有约束力。只有同当事人权益和行政效率有关的重大行政程序,才由法律规定,其目的是强行要求行政机关及其工作人员遵循一定行政程序,以保证行政工作的科学性和民主性。因此,行政程序上升为法的意义在于:行政程序法律是国家制定并认可的,并由国家强制力保证其实施的程序规则,一旦违反了程序规则,即属违法行为,要依法承担一定的法律责任。而没有上升为法律的一般程序,即使违反了,也不承担法律上的责任。人们经常讲的行政程序大多是从法律意义上讲的,即指法定行政程序。所以,制定行政程序法,完善行政程序法制建设,让行政程序充分发挥自己的价值,是依法治国的时代要求,是建设社会主义政治文明的现实需要。
(二)行政程序在控制行政处罚自由裁量权中的价值