招标文件的法律约束力及投标保证金的法律性质
——浙江湖州中院判决龙邦装潢公司诉长兴广播电视台合同案


裁判要旨


在招投标过程中，招标文件中有关投标须知、投标人资格要求及合同条件的说明等规定，对招投标双方当事人具有法律约束力，如违反招标文件的规定，应当承担相应的民事责任。投标保证金是一种债权成立阶段的担保，类似于立约定金。


案情


2008年12月，长兴广播电视台委托浙江省建设工程设备招标有限公司（招标代理机构）就长兴县传媒中心室内装饰工程施工进行招标。《投标通知书》上载明：对项目负责人要求拟派施工项目负责人不得有在建工程；投标人在投标截止时间以前按规定向长兴县招投标中心交纳投标保证金50万元。《招标文件》中规定：投标有效期为80天（从投标截止之日算起）；未中标的投标人的投标保证金，自发包人与中标人签订合同后退还投标保证金（无息）；中标人与招标人签订合同协议书后即为招标结束，未中标人自发包人与中标人签订中标合同后7天内，前来办理退还投标保证金等手续；投标人在投标过程中提供虚假资料，并经查证属实，将拒还投标保证金。


2009年1月14日，龙邦装潢股份有限公司（下称龙邦公司）按照长兴广播电视台的要求向长兴县招投标中心交纳投标保证金50万元。2009年1月16日，长兴县招投标中心网上公示招标结果，湖州市建工集团建筑装饰有限公司中标承建长兴县传媒中心室内装饰工程。


另，2009年3月23日，长兴县建设局作出《关于县传媒中心室内装饰工程有关投标单位弄虚作假行为调查处理情况的报告》，龙邦装潢股份有限公司的项目经理赵小明在长兴县传媒中心室内装饰工程招投标活动的投标期间，正在承建浙江警察学院综合楼装饰工程，与其投标时提供的资料不符。2009年8月18日，长兴县监察局对龙邦装潢股份有限公司等五家单位提供的资料存在弄虚作假行为，在长兴县招投标中心网上进行公示，并决定将龙邦装潢股份有限公司等五家投标单位的投标保证金共250万元不予退还，并上缴国库。2009年8月20日，长兴广播电视台向龙邦装潢股份有限公司发出《关于长兴县传媒中心室内装饰工程5家投标单位弄虚作假后对违约金处理意见的函》，通知其投标保证金50万元不予退还，并于当日上缴国库。


龙邦公司向长兴县人民法院起诉，请求判令被告长兴广播电视台返还原告龙邦装潢股份有限公司投标保证金50万元，并赔偿利息损失6.2265万元。


长兴县人民法院经审理认为：招标属于要约邀请，但对招标人仍然具有一定的法律约束力。长兴广播电视台的《招标文件》属于向龙邦公司发出关于长兴县传媒中心室内装饰工程施工的要约邀请，该《招标文件》不违反法律规定，具有法律效力，故对原、被告双方均具有相应的法律约束力。龙邦公司的项目经理赵小明在长兴县传媒中心室内装饰工程招投标活动的投标期间，正在承建浙江警察学院综合楼装饰工程，实际情况和投标时提供的资料不符，属于在投标过程中提供虚假资料，根据《招标文件》规定，长兴广播电视台对龙邦公司投标保证金50万元不予退还，并无不当。


长兴县人民法院判决：驳回原告龙邦装潢股份有限公司的全部诉讼请求。


龙邦公司不服，向湖州市中级人民法院提出上诉,称：《招标文件》系邀约邀请，对龙邦公司没有约束力。一审判决回避对投标保证金性质的认定，故其判决理由和判决结果均难以使人信服。投标保证金的性质是投标人与招标人签订合同的担保，投标保证金罚则的适用主体只能是中标人，而不是所有的投标人。本案系招投标过程中发生的纠纷，龙邦公司不回避在投标过程中有不诚信行为，但不能据此要求承担法律上没有规定的责任。基于诚信原则，招标人和投标人均承担了先合同义务，龙邦公司的瑕疵行为承担的也只能是缔约过失责任，且只能是招标人长兴广播电视台遭受的实际损失为限。因长兴广播电视台至今未能提供因此所遭受损失的事实，故龙邦公司无需承担缔约过失赔偿责任。龙邦公司请求二审法院撤销原判，改判支持其在一审中的诉讼请求。


湖州市中级人民法院经审理认为：龙邦装潢股份有限公司在投标过程中，违反《招标文件》的规定，在投标期间，其项目经理赵小明同时正在承建浙江警察学院综合楼装饰工程，而长兴县传媒中心室内装饰工程《招标公告》和《招标文件》均要求项目经理无在建工程，故龙邦公司提供的资料与实际情况不符，属于投标人在投标过程中提供虚假资料的行为，该行为已经长兴县建设局等相关部门调查属实。鉴于龙邦装潢股份有限公司在投标中提供虚假资料的行为，长兴广播电视台在《招标文件》中的投标须知中也明确约定，如投标人在投标过程中提供虚假资料，并经查证属实的，将拒还投标保证金，故该条款对投标人龙邦装潢股份有限公司具有法律约束力。长兴广播电视台根据投标须知相关条款和长兴县建设局的调查及长兴县监察局等有关部门协调会议纪要规定，对龙邦装潢股份有限公司提交的50万元保证金不予退还上缴国库，并将结果函复龙邦装潢股份有限公司并无不当，其行为并未侵害龙邦公司的权益。综上，原审判决认定事实基本清楚，适用法律和实体处理并无不当，但在理由表述部分欠准确，二审予以调整充实，上诉人龙邦装潢股份有限公司的上诉理由不能成立。


湖州中院判决：驳回上诉，维持原判。


本案案号：（2011）湖长商初字第817号；（2012）浙湖商终字第97号


案例编写人：浙江省长兴县人民法院 臧峻月 程笑盈
云南省人民政府


云南省政府参事工作规定


（2013年7月4日云南省人民政府第13次常务会议审议通过 2013年7月19日云南省人民政府令第185号公布 自2013年10月1日起施行）




第一条 为了规范和加强政府参事工作，保障参事依法履行职责，发挥参事参政议政、建言献策、咨询国是、民主监督、统战联谊的作用，根据国务院《政府参事工作条例》（以下简称《条例》），结合本省实际，制定本规定。

第二条 本省行政区域内的政府参事工作，适用《条例》和本规定。

第三条 省人民政府参事工作机构主管省人民政府的参事工作；州（市）人民政府设立的参事工作机构主管本级人民政府的参事工作。省人民政府参事工作机构指导州（市）人民政府参事工作机构的工作。

第四条 参事实行聘任制。省人民政府参事由省长聘任，州（市）人民政府参事由州（市）长聘任。

第五条 参事从本行政区域内符合条件的机关、企业事业单位在职人员以及其他社会组织人员中选聘。

参事主要从民主党派成员和无党派人士中选聘，也可以从中国共产党党员专家学者中选聘。

省和州（市）人民政府参事的人数，由本级人民政府根据工作需要确定。

第六条 参事应当符合《条例》第五条规定的条件及下列条件：

（一）热爱参事工作，具有较强的事业心和社会责任感；

（二）熟悉经济社会发展情况；

（三）在所从事专业领域具有较高的知名度；

（四）具有较强的调查研究能力，能独立完成参事建议和调研报告。

参事的首聘年龄和任职的最高年龄依照《条例》第五条规定执行。

首聘参事适用55周岁退休规定的，应当在其达到国家规定的退休年龄前完成聘任程序。

参事属省管或者州（市）管干部的，其任职的最高年龄不得超过本省省管或者州（市）管干部任职的最高年龄。

第七条 聘任参事应当依照《条例》第六条规定的程序及下列程序：

（一）参事工作机构会同有关部门根据《条例》第五条和本规定第六条规定的条件，在推荐参事人选的范围内，按照本级人民政府确定的参事人数，研究确定参事考察人选。推荐参事人选是民主党派成员和无党派人士的，会同统战部门研究确定；是中国共产党党员专家学者的，会同组织部门研究确定。在参事考察人选确定后即进行考察。

（二）本级人民政府审定参事聘任人选后，印发聘任决定，适时举行聘任仪式，由本级人民政府主要负责人签署并颁发聘任书。

（三）向社会公布参事名单。

第八条 参事首聘任期届满依照《条例》第七条规定续聘的，续聘任期不超过两届。

参事续聘人选一般由参事工作机构提出。

参事首聘任期届满或者续聘任期届满不再续聘的，自然离任。

第九条 参事应当履行《条例》第十条规定的职责及下列职责：

（一）对本行政区域内经济社会发展的重大问题进行调查研究，提出意见和建议；

（二）对本级人民政府拟作出的重大决策提出意见和建议；

（三）履行对本级人民政府及其部门工作进行监督的职责，注重反映实际情况和问题，实事求是提出意见、建议和批评；

（四）密切联系社会各界，客观反映社会群体的利益诉求；

（五）按照通知要求参加本级人民政府、参事工作机构召开的有关会议或者组织的礼仪、外事、统战联谊等有关活动；

（六）承担本级人民政府、参事工作机构交办的其他事项。

参事履行职责提出意见和建议，主要采取书面提出参事建议和调研报告的形式。

第十条 参事享有《条例》第十一条规定的权利及下列权利：

（一）根据履行职责的需要，向有关单位和个人了解情况；

（二）应邀列席本级人大及其常委会、政协有关会议；

（三）应邀列席本级人民政府全体会议、常务会议或者参加专项工作会议和有关部门的重要会议；

（四）应邀参加本级人民政府组织的重大活动。

第十一条 参事应当履行《条例》第十二条规定的义务及下列义务：

（一）模范遵守宪法、法律、法规和规章；

（二）维护国家的安全、荣誉和利益；

（三）忠于职守，勤勉尽责；

（四）保守工作秘密。

第十二条 参事享受下列待遇：

（一）享受国家和本省规定的工作待遇；

（二）保留原职务级别或者专业技术职称，不占原单位职数；

（三）享受参事个人工作经费补助，其标准由本级人民政府确定；

（四）生活待遇从优给予照顾。

第十三条 设立参事工作机构的人民政府应当为本级人民政府参事工作提供经费保障，根据政府参事工作发展的实际需要，将参事工作经费纳入同级财政预算。

设立参事工作机构的人民政府应当加强本级人民政府参事工作机构建设，配备与参事工作职责和任务相适应的工作人员。

第十四条 设立参事工作机构的人民政府有关部门和下级人民政府应当支持和配合参事的工作，根据参事履行职责的需要，向参事提供有关资料，通报工作情况，协助做好调查研究和参政咨询工作，及时办理参事建议并向参事和参事工作机构反馈办理情况。

第十五条 参事工作机构应当履行《条例》第十五条规定的职责及下列职责：

（一）负责参事活动的组织和管理；

（二）制定本级人民政府参事工作规划，报本级人民政府批准后实施；

（三）督促检查政府领导对参事建议批示的落实情况，向负责办理参事建议的有关单位查询办理情况，跟踪查询并及时反馈参事对政府工作进行监督提出意见、建议和批评的处理情况；

（四）根据参事工作需要，与有关单位建立长期合作机制，建立参事工作联系点；

（五）组织参事开展同国内有关单位、港澳台地区和国外有关研究咨询机构的交流与合作；

（六）组织参事开展或者参加履行职责的学习和培训；

（七）承办参事人选的推荐、考察、首聘、续聘和参事的离任、解聘、辞聘及表彰奖励工作；

（八）负责制定参事履行职责考评的具体办法，对参事履行职责情况进行年度考评。

第十六条 参事的人事关系所在单位应当保障参事的办公用房、办公设备、工作用车、差旅费用和文件材料等工作条件，向参事通报本单位的重要工作部署，安排参事参加本单位的重要会议和活动，为参事依法履行职责提供必要的保障条件。

第十七条 参事的人事关系在党政机关、事业单位、国有企业的，受聘后人事关系仍保留在原单位，原工资及其他待遇不变。

参事任职期间达到国家规定退休年龄的，原则上不办理退休手续；个别因特殊情况提出退休要求的，可以按照有关规定办理。

参事任期届满不再续聘且达到国家规定退休年龄的，由参事的人事关系所在单位按照有关规定为其办理退休手续。

第十八条 参事有下列情形之一的，由参事工作机构报本级人民政府给予表彰奖励：

（一）认真履行参事职责，成绩显著，年度考评连续3年被评定为优秀的；

（二）提出的参事建议被本级人民政府或者其他机关所采纳，为政府科学民主依法决策作出突出贡献或者取得显著经济效益、社会效益的；

（三）有其他突出贡献的。

第十九条 参事在任期内有下列情形之一的，参事工作机构应当及时报本级人民政府主要负责人予以解聘：

（一）不再符合《条例》第五条及本规定第六条规定条件的；

（二）因病或者其他客观原因不能继续履行参事职责的；

（三）本人申请离任的。

第二十条 参事有下列情形之一的，参事工作机构应当报本级人民政府主要负责人予以辞聘：

（一）不依法履行参事职责，年度考评被评定为不称职的；

（二）从事与参事身份不符的活动造成不良后果的；

（三）因违法违纪被处分或者追究刑事责任的。

第二十一条 参事的首聘、续聘、离任、解聘、辞聘、考评结果和表彰奖励，由参事工作机构向参事和参事的人事关系所在单位及有关部门通报。

第二十二条 本规定自2013年10月1日起施行。