中国电信网间互联若干法律问题研究

王春晖

内容提要：本文就电信网间互联的法律性质与责任、电信网间互联争议中的证据规则、电信网间互联争议裁决的价值目标以及电信网间互联中的诚信原则进行了探讨与研究，指出：互联互通的法律关系是国家凭借公权力对互联互通进行干预的法律关系；网间互联中通信质量争议产生的举证责任，应由解决争议活动的客观规律所决定；网间互联争议裁决的价值目标应着重体现公正、效率和效益；互联互通中的“通而不畅”不是技术问题，也不完全是利益冲突，关键是观念问题，说到底是一个诚信问题。

关键词：互联互通 法律问题研究 价值目标
引言
破除垄断，鼓励竞争，是建立社会主义市场经济的内在要求，也是中国电信监管的主要原则。电信业的竞争与其他行业的竞争有所不同，其具有全程全网、联合作业和规模经济的特征。这就决定了电信业只能是一个比较竞争而不是完全竞争的行业，是一个必须在政府监管下有序的竞争的行业。根据西方发达国家的经验电信业在引入竞争后，大都是通过政府监管而实现的。党的十六大明确地提出了以信息化带动工业化、以工业化促进信息化的战略目标，这不得不使中国电信业的经营者认真地思考，中国电信服务市场的发展是否是理性的？也不得不使中国电信的管理层认真地思考，中国电信监管的难点究竟何在？目前，中国电信市场已形成了以中国电信、中国网通、中国联通、中国移动、中国铁通、中国卫通等为主的5+1的竞争格局，电信网互通管制就是伴随着电信业引人竞争而出现的新课题，它涉及政策、经济及技术方方面面的问题，是电信改革中最重要的环节之一。必须承认，中国电信业是由国有企业为主体的。因此，中国电信业的竞争必须有利于维护网络与信息的安全，必须有利于国家电信业整体实力的提高。在中国电信业引入竞争的初期，互联互通要解决的主要是如何使新进入者能够与在位电信运营企业进行竞争的问题。随着电信改革的不断深入，互联互通中通而不畅的问题日益突出，使我国的互联互通陷入了一个艰难的困境。网间结算政策不合理、政府管制不力、大运营商有意阻挠的原因等观点有其正确的一面，但都不是根本原因，根本原因在于没有根据电信改革的发展，结合电信业的特点来调整互联互通管制政策。一个时期以来，一些电信运营商违反国家有关法律、法规，采取不正当手段，人为设置障碍，干扰、阻碍网间互联互通，有些地方甚至发生砍断正在使用中的通信电缆的恶性事件，严重的影响了电信网的安全畅通，损害了广大电信用户的权益。为此，2003年7月国务院办公厅转发了信息产业部、发改委、财政部、监察部、中组部、国资委《关于进一步加强电信市场监管工作的意见》（下称“国办75号文”），“国办75号文”指出：政府将加大行政执法力度，对擅自破坏通信设施、中断或租碍电信网间通信以及有其他违法、违规行为的单位及有关个人，依法从严处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
目前，电信网间互接中最突出的问题，是“通而不畅”。特别是IP长途电话网长期处在通而不畅的状态，网间接通率远远低于双方在互联协议中约定的标准，有的地方的接通率仅为3%，如此严惩低劣的通信质量，不但损害了通信企业的信誉，特别是损害了广大的电信用户的通信权益。为此，一些电信经营者不断地向通信主管部门申告，用户也依法向电信监管部门投诉，但是问题就是得不到满意解决。各电信运营商及广大的电信用户呼唤《电信法》尽快出台，对互联互通作出更明确的规定，特别是对人为制造电信网间通信中断和网间通而不畅的行为给予严厉惩处，以确保网络的畅通，切实维护电信经营者和电信用户的合法权益。
本文拟就电信网间互联的有关法律问题进行研究，目的是希望这些问题能够得到电信管理层和电信经营者的重视，并在一定程度上能予以解决。
一、电信网间互联的法律性质
电信服务的基础是传输，传输的载体是网络。如果没有一个四通八达的通信网络，国家的经济活动就无法正常进行，广大人民的交往与联系就难以实现。我国电信业在引入竞争机制后，电信市场由独家经营者垄断的局面已经打破，一个多元化竞争的电信市场结构已初步形成。然而，由于主导的电信运营商占据了本地电话业务中的绝大部分市场的份额，而且它拥有本地电话中的重要基础电信设施，互联互通的主动权掌握在其手中，这样对非主导的电信业务经营者进入电信业务市场及电信网间互联就构成了实质性的影响。① 新的电信运营商要想参与电信市场的竞争，必须利用主导的电信运营商的网络和其用户资源，只有这样新的电信业务经营者才能生存和发展，真正的电信市场的竞争格局才能形成。
互联，是指建立电信网间有效通信连接，以使一个电信业务经营者的用户能够与另一电信业务经营者的用户相互通信或者能够使用另一个电信业务经营者提供的业务。国际电信联盟（ITU）规定：互联，是指网络服务提供商为联接设备、网络与服务所作的商务与技术安排，目的是为了使得用户能访问其他网络提供商的用户、服务及网络。WTO将电信网间互联定义为：互联互通，是指公众电信传输网络或服务商之间的联接，目的是为了允许一个提供商的用户能够通过另一个提供商所提供的接入服务与另一个提供商的用户进行通信联系。根据以上定义，可以看出互联互通有两个基本属性，即：强调电信网络之间直接的物理联接，以及确定互联互通的最终效果，是实现用户跨网络的沟通或跨网络的享受服务
应该指出，电信网间互联是国家为了建立电信网之间的有效通信联接，依法促使提供电信服务的经营者将他们的设备、网络、业务连接起来，使某一电信业务经营者的用户与另一电信业务经营者的用户进行通信或使用另一电信业务经营者提供的电信业务。《电信条例》专门规定了网间互联的法律制度。《条例》明确规定：主导的电信业务经营者不得拒绝其他电信业务经营者和专用网运营单位提出的互联要求。②这一规定是强制性的，不管互联一方愿不愿意，电信网间一定要实现互联。GATS“电信服务附件”也规定，每一成员方应确保按合理和非歧视原则和条件，给予其他成员方的服务提供者接入和使用公众电信传输网及其他服务。因此，无论是主导的电信业务经营者还是非主导的电信业务经营者一定要明白：互联互通的法律关系不能简单地理解为两个或者若干个电信业务经营者之间平等的通信市场主体之间的
法律关系，而是国家凭借公权力对互联互通进行干预的法律关系。尽管《公用电信网间互联管理办法》要求，互联双方省级以上机构按照《合同法》及国家有关规定签订互联协议。然而，合同法中的自愿原则在互联协议中是具有限制性的。互联互通是主导的电信业务经营者的法定义务，应不折不扣地履行，除非出现法定事由，主导的电信业务经营者不得以任何理由拒绝其他电信业务经营者和专用网运营单位提出的互联要求。在具体执行中，作为通信行政相对方的电信业务经营者必须做到：
（一）遵守网间互联的法律制度。电信法律、法规对电信网间互联的调整所形成的网间互通法律制度，通信管理相对方必须遵守。否则，管理相对方将受到通信行政主管机关的处罚；
（二）服从通信行政命令。通信行政主管机关的有关互联互通的管理意志通过各种行政命令表现出来，各电信经营者均必须服从。即使有些行政命令不当，在通过法律程序改变或撤销之前，任何通信相对方都不得拒不执行；
（三）协助互联互通的行政管制。协助互联互通的行政管制是通信相对方的权利，也是通信相对方的义务。因为通信行政主体从事国家通信行政活动事关社会和国家的利益，通信行政相对方必须予以配合，这是法律赋予通信行政相对方的法定义务。
二、电信网间互联中的法律责任
法律责任是指由于违法行为而应当承担的法律后果。通信管理相对人如果不执行有关互联互通的法律义务，或者作出了法律、法规所禁止的行为，就具备了违法行为的构成条件，必须承担这种违法行为所引起的法律后果。如果这种违法行为已达到了非常严重的状态，有关责任人将承担刑事责任。国家对人为制造网间互联障碍的当事人必须依法给予严惩，否则不足以震慑破坏网间互联的责任人。按照违法性质和程度的不同，互联互通中的法律责任可分为行政责任、民事责任和刑事责任。
（一）关于网间互联中的行政责任
网间互联中的行政责任，是指实施了网间互联法律、法规或规章所禁止的行为而引起的行政上必须承担的法律后果。根据现行的有关网间互联的法规和规章，互联互通中的行政责任主要有：罚款、责令改正、责令停业整顿。。
《电信条例》第七十三条规定：违反本条例规定，有下例行为之一的，由国务院信息主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构依据职权责令改正，处5万元以上，50万元以下罚款；情节严重的责令停业整顿：
（1）拒绝其他电信业务经营者提出的互联互通要求；
（2） 拒不执行国家信息产业主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构依法作出的互联互通决定的；
（3）向其他电信业务经营者提供网间互联的服务质量低于本网及其子公司或者分支机构的。
由此可见，我国现有的互联互通中行政相对方的行政责任的法律后果，只有行为罚和财产罚，没有设置人身罚和申诫罚。而且，财产罚中的5万元以上，50万元以下罚款太轻，对违法者的惩罚力度不够；行为罚中的“责令停业整顿”,即：通信行政主管机关责令违反网间互联的当事方停止生产和经营活动的处罚，实质上是一种虚设，实践中不可能实施。笔者建议在《电信法》中应加大对违反网间互联的当事方财产罚的力度；在行为罚方面应以限制违反网间互联的当事方的业务或停止其新业务经营的处罚为主。当然《电信法》在人身罚方面必须有所作为。
（二）网间互联中的民事责任
互联互通中的民事责任，是指互联双方作为民事主体，在违反了民事义务（主要是合同义务）时所应承担的法律责任。这是实施违法行为必须引起的法律后果，也是民事法律对违法者的一种制裁。 应该指出：我国《电信条例》所调整的法律关系不仅限于行政法律关系，也调整电信服务过程中当事方的民事法律关系。互联互通中的民事责任主要有以下三个特征：
1、主要是财产责任。民事法律关系是以财产关系为主要内容的法律关系。因此，违反民事义务，侵犯民事权利的责任主要是财产责任。例如，主导的电信业务经营者提供的网间通信质量低于其网络内部同类业务的通信质量，给其他的电信业务经营者造成直接经济损失的，应当予以经济赔偿。受损害的一方可以依法提起民事诉讼，寻求司法救济。
2、违反网间互联一方的当事人不仅侵犯了另一方当事人的利益，也同时侵犯了电信用户的利益。例如，制造互联互通中“通而不畅”的一方当事人，不仅侵犯了另一电信经营者的权益，更主要的是损害了另一电信经营者用户的权益。因此，制造“通而不畅”的当事方不但要向另一受损害的电信经营者承担民事责任，还应向该电信业务经营者的用户承担民事责任。
3、网间互通中的民事责任可以由法律直接规定也可以由当事人协商决定。民事责任有法律直接规定的，也有当事人自行约定的。在双方签订的互联协议中，当事方在明确了互联工程进度时间表、互通的业务、互联技术方案，与互联有关的设备配置、互联费用的分摊、互联后的网络管理以及网间结算等实体和程序性内容之后，必须明确约定违反互联协议的责任方应承担的违约责任。对于互联协议中的当事方来讲，不履行或不适当履行互联协议的直接法律后果就是承担违约责任。《合同法》第107条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”。依合同法规定，互联一方不履行或者不适当履行互联协议所应承担违约责任主要包括：继续履行和赔偿损失。互联协议与一般的民事协议不同，违约一方对互联协议的继续履行是依国家强制力为保障的，不论违约方是否愿意，其继续履行互联协议的义务是强制的。违反互联协议的违约方所承担的违约赔偿责任主要有：
a、主导的电信业务经营者拒绝向非主导的电信业务经营者提供与互联有关的网络功能的信息，以及与互联有关的管道（孔）、杆路、线缆引入口及槽道、光缆（纤）、带宽、电路等通信设施使用信息的；
b、主导的电信业务经营者对非主导的电信网网间互联、互联传输线路必须经由主导的电信业务经营者的通道、杆路、线缆引入口及槽道等通信设施时，主导的电信业务经营者不予配合提供使用，或附加任何不合理条件的；
c、电信业务的经营者无故拖延互联时间的；
d、电信业务的经营者违反信息产业部制定的相关网间互联要求规范和技术规定的；
e、电信业务的经营者不按互联协议规定的结算周期进行网间结算，无故拖延向对方结算费用的；
f、主导的电信经营者未与对方协商单方面变更互联点的；
g、当网间通信质量不符合要求时，电信经营者对网间路由组织、中继电路、信令方式、局数据、软件版本的调整不予配合的；
h、当互联一方发现网间通信障碍时，通知对方协助处理通信障碍，对方不予配合的。
按照《公用电信网间互联管理规定》的规定，有以上情形给其他的电信经营者造成直接损失的，应予以经济赔偿。笔者认为，从公平和等价交换原则来看，当互联一方不履行互联协议规定的义务或者履行协议义务不符合约定时，给对方造成损失的，损失赔偿额应相当于违约所造成的损失，这个损失应包括协议履行后可以获得的利益。
在实践中，互联双方在签订互联协议时，都回避对违约责任的约定，这是极不正常的。事实上，违约责任制度是作为保障互联协议全面履行的一种重要措施，在互联协议中应居于一个十分
重要的地位，互联当事方一定要给予高度的重视。③
（三）网间互联中的刑事责任
刑事责任是指行为人实施了刑事法律所禁止的行为，依照刑事法律规定所必须承担的法律后果。刑事责任是严格的行为人个人责任，是最严厉的一种法律责任。纵观近几年发生的互联互通中的恶性事件，有些事件已经不是行政法律或民事法律调整的范畴了，例如有些地区的电信业务经营者以拦截过网呼叫、擅自封闭局向等手段人为地中断电信网间通信，有些地区的电信经营者竟然用刀或锯，截断对方正在使用中的通信电（光）缆。这些无视国家法律、法规的行为，严重地扰乱了电信市场秩序，产生了严重的社会危害性，侵犯了不特定多数人的权利。为了严厉打击人为中断电信网间互联的恶性行为，对于已触犯刑事法律，构成犯罪的，必须移交司法机关依法追究其刑事责任。在具体操作时，可依照《刑法》124条以及《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》第一条第三款的有关规定执行。为此，建议最高人民法院尽快对互联互通恶性事件的处理作出司法解释。
当然，确定人为中断电信网间通信的行为是否构成犯罪，应首先考虑该行为的社会危害性及其程度，同时应认真研究该行为成立犯罪所应具备的一切客观条件和主观条件。例如，依照刑法第124条及刑法总则的有关规定，成立破坏电信设施罪应具备以
下条件：（1）犯罪的主体是一般主体，凡已满16周岁，具有辩认控制能力的人，均能成为本罪的主体；（2）客观上破坏或损坏了正在使用中的公用电信设施，如用刀割断在使用中的通信电缆，给社会和不特定的人的生活带来危害，甚至产生严重后果；（3）主观上可以是故意也可以是过失。只要是行为人明知自己的行为会破坏公用电信设施，且造成通信阻断，并且希望或放任这种结果发生的，就能构成破坏电信设施罪；如果行为人应当预见到自己的行为可能会使公用电信设施受到损坏，由于疏忽大意而没有预见，或者已经预见，但轻信能够避免，则构成了过失损坏公用电信设施罪；（4）破坏通信设施的行为危害了公共安全。以上几个条件综合在一起，就构成了破坏电信设施罪。目前，中国信息产业部已提请最高人民法院，依据《中华人民共和国刑法》第124条等相关法规，完成对互联互通恶性事件处理的司法解释，以加大对互联互通违法行为的惩治力度。④
在理解网间互联法律责任时，有一点必须明确：在网间互联法律责任系统中，由违反法定或约定义务所引起的法律责任应占主导地位，而不以违法或违约为前提的其他法律责任则居于从属地位。这是因为违反法定或约定义务所引起的法律责任其存在的范围更广泛，其社会功能也更为重要。
劳动部


劳动部关于颁发《就业训练中心管理规定》的通知

1991年2月25日，劳动部

各省、自治区、直辖市及计划单列市劳动（劳动人事）厅（局）：
现将《就业训练中心管理规定》发给你们，规定中有关人员编制、经费、教职工待遇、税务等方面的政策问题，已商得有关部门同意，请贯彻执行。

附：就业训练中心管理规定

第一章 总 则
第一条 根据中华人民共和国宪法第四十二条“国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练”的规定，为巩固和发展就业训练基地，加强就业训练中心管理，促进职业技术教育事业的发展，更好地为国民经济发展和劳动就业服务，制定本规定。
第二条 本规定所称就业训练中心是指劳动部门为城镇待业人员和其他求职人员提高职业技能、增强就业能力而举办的职业技术教学实体。它包括劳动部门办的职业技术学校和职业技术培训中心。
县、区以上就业训练中心是从事就业训练的事业单位。
第三条 就业训练中心是职业技术教育的重要组成部分，是实施劳动就业服务的重要手段。就业训练中心要坚持为劳动就业服务的方向，搞好与职业介绍、生产自救、待业保险之间的相互衔接，促进劳动就业服务体系的健全和完善。
第四条 就业训练中心的基本任务是培养具有社会主义觉悟，有一定专业技能和良好职业道德的劳动者，为开发利用城乡劳动力资源服务，并承担劳动部门赋予的其他就业训练任务。
第五条 就业训练中心建设须纳入职业技术教育和劳动就业工作的发展规划，根据经济建设和社会发展需要，确立工作目标，制定方针、政策，选择训练方式。其基本建设项目应在地方基本建设中统筹安排。
第六条 社会和有关部门应当扶持就业训练中心的发展和建设，保护其合法权益，不得挤占、挪用、平调就业训练中心的财产，不得改变其隶属关系。
第七条 就业训练中心必须贯彻执行国家的方针、政策和法律、法规，坚持先培训后就业、先培训后上岗的原则。

第二章 开办与停办
第八条 开办就业训练中心应具备下列条件：
（一）有一定数量的教室和教学设备，并逐步配备适应新技术训练要求的现代化教学设施；
（二）有政治素质好、懂教学、会管理的领导班子和适应教学工作要求的教师队伍；
（三）有符合培养目标要求的教学计划、教学大纲和教材；
（四）有较为稳定的实习场地和相应的学习教学手段；
（五）有一定的经费来源。
第九条 县、区以上就业训练中心的开办、停办，由同级劳动部门申请，报当地人民政府批准，并报上一级劳动部门备案。
乡、镇、街道就业服务机构开办、停办就业训练班，由县、区劳动部门审批。

第三章 行 政 管 理
第十条 就业训练中心在劳动部门领导下，可委托就业服务机构进行管理、指导和监督检查。
第十一条 就业训练中心实行主任负责制，主任全面负责就业训练中心的工作。
第十二条 就业训练中心应当建立健全目标管理、教学管理、实习管理、招生、考试、考核、发证、推荐就业、学员学籍管理、实习厂（店）经营管理、财务管理、训练年度计划及年报统计、思想政治工作和奖惩等项规章制度。

第四章 教 学 管 理
第十三条 就业训练中心招收学员，实行面向社会，公开招生，自愿报名，自选专业，自费就学的原则。学员结业后不包分配，择优推荐就业。
第十四条 就业训练中心根据当地经济建设和社会发展的需要，因地制宜设置专业。为适应社会用工需求，其专业设置应具有较大的灵活性。
第十五条 就业训练中心应根据专业（工种）和就业要求确定训练期限，实行长短结合。简单劳动岗位上的熟练工，训练期限一般不少于3个月；一般技术岗位上的熟练工，训练期限不少于6个月；技术性较强的生产岗位上的技工，训练期限要在1年或1年以上。
第十六条 就业训练中心的教学工作，必须坚持理论联系实际，以操作技能训练为主，组织好生产实习教学。
第十七条 就业训练中心根据教学要求和经济条件，可自建或联办生产实习基地，并逐步形成以劳动就业服务企业为骨干，以用工单位为依托的较为稳定的生产实习基地。
第十八条 就业训练中心应以教学育人为宗旨。把思想政治教育放在教学管理的重要位置；对学员进行共产主义理想教育、就业观念教育、职业道德教育和法制教育；把学员的思想品德和学习表现作为推荐就业的重要依据。
第十九条 就业训练中心为用工单位进行定向训练或委托训练，应与用工单位签订训练合同，规定双方的责任、权利和义务，并认真履行合同。
第二十条 就业训练中心应积极开展以提高教学质量为重点的教研活动。

第五章 师资与教材
第二十一条 就业训练中心应建立专职、兼职相结合，以兼职为主体的教师队伍。专业理论课教师应具有大专以上文化水平，实习指导课教师应达到中级技工以上技术水平。
第二十二条 就业训练中心的人员编制，由地方劳动部门根据实际需要，报请同级编制部门审定。人员经费，按原劳动人事部《关于加强就业训练中心工作的意见》〔劳人培（1988）3号〕规定的范围执行。
第二十三条 就业训练中心教职工的职称评定、职务聘任、工资、教龄津贴和其他福利待遇等，按国务院工资制度改革小组《关于技工学校教职工工资制度改革问题的通知》〔国工改（1985）29号〕、中央职称改革工作领导小组“关于转发《技工学校教师职务试行条例》及《实施意见》的通知”〔职改字（1986）第48号〕的有关规定办理。
第二十四条 就业训练中心聘用兼职教师，应与被聘者及其所在单位签订聘用合同，其内容应包括被聘者的职责、待遇、聘用期限和违约责任及其处理办法等。
第二十五条 就业训练中心应采用劳动部编审的全国统编教材。省、地、市就业训练中心还可组织力量编写适合本地区经济发展需要的专业技术教材。

第六章 考核与发证
第二十六条 就业训练中心对就业训练期满的学员进行专业技术知识和操作技能的考试、考核。对考核合格者，发给《就业训练结业证书》。结业证书由省、自治区、直辖市就业服务机构统一印制。
第二十七条 就业训练中心组织训练结业的学员参加当地工人技术考核委员会的专业技术等级考核。对考核合格者，发给《工人技术等级证书》。

第七章 经 费
第二十八条 就业训练中心的经费来源，实行国家扶持和自筹相结合的原则。主要是：
（一）主办单位扶持；
（二）就业经费中用于就业训练的部分；
（三）就业服务机构补助；
（四）生产经营收入；
（五）收取的训练费；
（六）待业职工保险基金中用于转业训练的部分。
第二十九条 就业训练中心可以实行有偿训练，可以结合教学开展生产经营活动，增加收入，改善办学条件。
第三十条 就业训练中心及其实习厂（店）的税收政策，在没有新的规定前，按照国家现行有关征免税收规定执行。

第八章 附 则
第三十一条 各省、自治区、直辖市劳动部门可根据本规定制定实施细则，并报劳动部备案。
第三十二条 本规定由劳动部负责解释。
第三十三条 本规定自颁发之日起施行。有关文件与本规定不一致的，按本规定执行。